Droit Administratif

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L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE L'ETAT.


Il faut distinguer l'administration centrale de l'administration locale. Les autorités supérieures de l'administration centrale regroupent le Président de la République et le 1er ministre. Ce bicéphalisme administratif est apparu en 1958.

Le Président de la République.

En dehors des pouvoirs exceptionnels de l'art.16, son rôle en matière administrative est limité par les textes. La pratique l'a renforcé.

Compétences administratives.
•   Nominations aux hauts emplois civils et militaires de l'Etat.
Art. 13 C et loi organique du 28/11/1958.
•   Exercice du pouvoir réglementaire.
Le pouvoir réglementaire de droit commun appartient au 1er ministre. Le Président est compétent pour signer les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres.

Les services de la Présidence.
Aucune règle de droit positif n'est prévue.

•   Le cabinet chargé des relations publiques du président.
•   Le secrétariat général de l'Elysée : Composé de conseillers techniques et de chargés de mission®contrôle de l'action gouvernementale, suivi de l'action de chaque ministère, coordination au sein de l'exécutif
•   L'état major particulier comprend sous l'autorité d'un chef d'état major des représentants de chaque arme®conseil pour les problèmes de défense nationale.

Le Premier ministre.

Chef de l'administration et chef de gouvernement.

Compétences administratives.

•   Il est l'autorité de droit commun en matière de nomination aux emplois civils et militaires.
•   Il est l'autorité réglementaire de droit commun (initiative des lois, pouvoir réglementaire).
•   Impulsion, arbitrage et coordination au sein du gouvernement

Les services du 1er ministre.

•   Le cabinet civil composé du directeur de cabinet, des conseillers techniques ®transmettre les instructions, centraliser les propositions des ministères, arbitrer, préparer les projets de loi.
•   Le cabinet militaire conseille le 1er ministre pour la mise en œuvre de la défense nationale dont celui-ci est responsable.
•   Le secrétariat général du gouvernement : préparation des réunions interministérielles.
•   L es services rattachés : direction des journaux officiels, commissaire au plan, délégation à l'insertion sociale.

Les ministres

La nomination et la décision appartient au Chef de l'Etat sur proposition et avec le contreseing du 1er ministre.

La composition des structures interministérielles.

Rien n'est fixé par la Constitution., mais des constantes subsistent.





Les ministres.

•   Les ministres d'Etat.
•   Ministres de droit commun, dotés d'un portefeuille.
•   Ministres délégués, attribution par délégation du 1er ministre ou d'un ministère.
•   Secrétaires d'Etat, autonomes ou rattachés (rang inférieur).
•   Chef de service, le ministre est au sommet de la hiérarchie de ses services.
•   Chef hiérarchique, il exerce un contrôle sur les agents placés sous son autorité.
•   Autorité réglementaire, ils ont un pouvoir réglementaire spécifique.
•   Le cabinet, composé de collaborateurs personnels (organisme restreint).
•   Les bureaux, c'est l'ossature lourde et permanente des ministères, ils sont regroupés en services.

Les ministères se prolongent localement par des services extérieurs. Aussi de nombreux conseils et comités interviennent à titre consultatif pour donner des avis aux autorités centrales.





II. L'ORGANISATION GENERALE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE : SON EVOLUTION ET LA REFORME DE 1987.

Evolution de cette organisation vers une indépendance de la justice administrative.

Naissance du Conseil d'Etat et des conseils de la préfecture.

L'art. 52 de la Constitution de l'an VIII (1799) créé le Conseil d'Etat. La loi du 28 pluviose an VIII créé l'administration préfectorale et les conseils de préfecture qui reçoivent des compétences juridictionnelles propres.
Les pouvoirs reconnus au Conseil d'Etat fluctuent au gré des régimes, faibles sous la restauration et la monarchie de juillet, ils seront plus présents sous la seconde république et le second empire. Mais c'est sous la troisième république que la haute juridiction acquiert son indépendance en matière contentieuse.

Accession à l'indépendance.

•   Justice retenue en droit, ministre-juge sous réserve de l'intervention du chef de l'Etat qui est censé rendre définitives les décisions par sa signature, « juger l'administration, c'est encore administrer ».
•   Justice déléguée en fait. Les décisions sont préparées par le Conseil d'Etat, le chef de l'Etat suit toujours ses avis.
•   Justice déléguée en droit. Elle s'affirme en deux temps.
La loi du 24 mai 1972 donne au Conseil d'Etat le pouvoir de juger souverainement au nom du Peuple français et de manière indépendante. La loi met en place le tribunal des conflits.
L'arrêt Cadot (1889) consacre l'abandon définitif de la règle du ministre-juge : le Conseil d'Etat devient la juridiction administrative de droit commun en 1er et dernier ressort.

•   Les conseils de préfecture : réforme en 1926 et 1933®réduction des membres.
•   Encombrement du Conseil d'Etat : les décrets de 1953 font des conseils de préfecture des tribunaux administratifs, juges de droit commun du contentieux administratif. Entre 1970 et 1985, un encombrement du Conseil d'Etat appelle une réforme d'envergure.

Loi du 31 décembre 1987.

Elle donne un nouveau degré de juridiction, les CAA pour alléger les tâches contentieuses du Conseil d'Etat.
Cette loi n'a pas privé le Conseil d'Etat de sa qualité de juge d'appel de droit commun. Cette compétence est limitée du fait de l'importance des transferts aux CAA.

L'organisation de la juridiction administrative.

Les tribunaux administratifs.

Au nombre de 34, ils succèdent en 1953 aux conseils de préfecture. Chaque tribunal comprend un président et plusieurs conseillers dont l'un exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement. La loi du 6 janvier 1986 donne à leurs membres le statut de magistrat. Ils viennent de l'ENA, sont fonctionnaires et inamovibles. Ils ont une double compétence : attributions consultatives et contentieuses, les jugements peuvent être reportés en appel soit devant une CAA soit devant le CE (selon le cas).

Les cours administratives d'appel.

La loi du 31 décembre 1987est entrée en vigueur le 1er janvier 1989. Six CAA sont crées. Ces cours ont compétence pour connaître en appel les jugements rendus par les TA. Elles ont compétence pour la responsabilité, le recours en excès de pouvoir entre les actes non réglementaires. Les arrêts des CAA sont soumis au CE par la voie de la cassation.







Le Conseil d'Etat.

Composition (260 membres environ).

•   La présidence appartient depuis 1945 au 1er ministre.
•   Le vice président et les six présidents de section composent le bureau.
•   Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont choisis pour les deux tiers parmi les maîtres des requêtes et un tiers extérieur.
•   Les conseillers d'Etat en service extraordinaire sont des personnalités qualifiées en service pour 4 ans.
•   Les maîtres des requêtes sont choisis pour trois quarts parmi les auditeurs et un quart extérieur.
•   Les auditeurs proviennent de l'ENA.

Organisation.

•   Formations administratives : 5 sections (sociale, finance, intérieur, travaux publics, rapports et études).
•   Formations contentieuses : cette section comprend 10 sous-sections pour l'instruction et le jugement des affaires.

Attributions.

•   Attributions consultatives : Le CE est obligatoirement consulté par le Gouvernement sur les projets de loi, d'ordonnance, sur les mesures individuelles, sur les règlements importants. Les avis n'ont pas un caractère public. Le Gouvernement est responsable de la publication (ex : avis sur les foulards islamiques, 27 novembre 1989).
•   Attributions contentieuses :
•   Juge en premier ressort des recours pour excès de pouvoir contre les décrets réglementaires ou individuels .
•   Juge en appel des recours exercés contre les TA (élections ou appréciation de légalité).
•   Juge de cassation des décisions des juridictions spécialisées, cour des comptes, cour de discipline budgétaire et financière… et des CAA.





LE PRINCIPE DE LA SEPARATION DES AUTORITES ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

Le principe.

La raison de cette séparation.

On se méfie des juges, les tribunaux sont mis à l'écart et les révolutionnaires suppriment les parlements de l'ancien régime. C'est aussi dû à une conception rigide de la règle de séparation des pouvoirs (Montesquieu, les Lumières). En elle même, elle n'interdit pas aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges administratifs. Finalement, l'Assemblée n'innovera pas : les tribunaux ne peuvent statuer sur le contentieux administratif.

Ses dispositions.

Cette séparation est consacrée par deux lois :
La loi des 16/24 août 17-et du 16 fructidor an VIII affirment le même interdit : les tribunaux ne connaîtront pas d'actes d'administration. L'administration doit régler elle même les litiges auxquels elle est partie. Ainsi, l'action de juger les affaires administratives est conçue comme un complément de l'action d'administrer. Il en résulte une division du pouvoir de juger et la mise en place d'un système de régulation des compétences confié au tribunal des conflits.

Les réformes et sa concrétisation.

L'institution des juridictions administratives.

Un Conseil d'Etat est institué par la constitution du 22 frimaire an VIII. Dans chaque département, la loi du 28 pluviose an VIII créé un conseil de préfecture.
Les ministres sont les juges de droit commun en premier ressort du contentieux administratif. Les conseils de préfecture sont juges d'exeption en 1er ressort (travaux publics, contributions directes) leur compétence s'accroît en 1934 et 1938. En 1954, les conseils de préfecture deviennent des tribunaux administratifs. Au début, le CE est juge en 1er ressort pour les recours en excès de pouvoir, juge d'appel de droit commun et juge de cassation.   

Sa concrétisation.

En rendant l'arrêt Blanco (1873), le TC pose la clef de voûte de la séparation des juridictions : l'administration puissance publique « ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier à particulier (…) elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés. »
La juridiction administrative est compétente pour connaître l'action en dommages-intérêts exercée contre l'Etat (par le père de la victime).
De plus l'arrêt Cadot (1889) du CE met fin à le juridiction des ministères et transfère le pouvoir juridictionnel au CE en qualité de juge de droit commun en 1er ressort.






LA RECHERCHE D'UN CRITERE DU DROIT ADMINISTRATIF : SERVICE PUBLIC ET PUISSANCE PUBLIQUE.

Recherche d'un critère unique.

La théorie de l'Etat débiteur.

La référence aux « opérations des corps administratifs » et aux « actes d'administration » serait floue, il convenait de rechercher un critère général permettant de délimiter les compétences respectives des deux juridictions. Le CE fait appel à la théorie de l'Etat débiteur pour interdire aux tribunaux judiciaires de condamner l'Etat au paiement d'une somme d'argent.

Le critère de puissance publique.

L'école de la puissance publique (Toulouse) définit cette notion comme l'ordre des moyens , elle se rapporte aux procédés par lesquels l'administration remplit ses missions. Une distinction est faite entre les actes d'autorité où se manifestent les prérogatives de puissance publique de l'administration et les actes de gestion accomplis par elle dans les mêmes conditions que les particuliers.

Le critère du service publique.

L'école du service publique (Bordeaux) définit cette notion comme l'ordre des fins, une action qualifiable de service publique est destinée au meilleur service de l'intérêt  général. C'est le juge qui présente l'importance et l'influence de cette notion sur le droit administratif : Blanco 1873, Terrier 1903, Feutry 1908 et Thérond 1910.
Le droit administratif n'admet pas un critère unique mais un regroupement de plusieurs dû sans doute à sa nature et son contenu.

Les raisons de l'échec de la recherche d'un critère unique.

La complémentarité des critères.

•   Le critère organique : l'action dirigée contre une personne publique est présumée être de la compétence du juge administratif.
•   Le critère du service public : la compétence administrative est exclue pour les actions de l'administration qui ne constituent pas des services publics.
•   Le critère de la puissance publique : elle est liée à la notion de gestion publique qui complète utilement les autres points de repère.

Raison jurisprudentielle.

Depuis l'arrêt Blanco où le critère de service public fut énoncé, la jurisprudence a évolué et n'a pas donné le service public comme seul critère du droit administratif.
Le critère de service public est indissociable de la puissance publique. Lorsque l'Etat gère un service publique, il agit comme puissance publique.
Le critère de service publique n'est pas suffisant : arrêt Bac d'Eloka 1921.
Le service publique est géré dans les conditions d'une action privée (SPIC).

Raison sur la nature même du droit administratif.

Le droit administratif n'est pas codifié : les principes et les notions sont l'œuvre du juge. Une délégation très large est donnée au CE pour définir les règles de droit applicables aux litiges administratif. C'est la jurisprudence qui au fur et à mesure se donne les critères de compétence. Il ne peut y avoir un seul critère fixe du fait de l'évolution de la société, des besoins et de la source même du droit administratif.







LA VALEUR JURIDIQUE DES PREAMBULES ET LA DECLARATION DES DROITS DE L'HOMME DE 1789.

La Constitution s'impose à l'administration. Ces dispositions (Préambule, DDHC) ont-elles force de loi constitutionnelles ou ne sont-elles que de simples déclarations de principe dépourvues de sanctions en droit positif ?

Avant 1971 : déclarations de principe.

Sous la VIème république.

La DDHC et le préambule ne possèdent pas de valeur de droit positif mais exercent une influence sur le CE qui créé des principes généraux de droit (PGD) imposables à l'administration.
Dans l'arrêt Dehaene (1950) le CE fait référence au préambule comme indice de volonté du constituant de ne pas priver le fonctionnaire du droit de grève.

Sous la Vème  république.

Le préambule de la constitution de 1958 réaffirme l'attachement du peuple français aux droits de l'homme. Ainsi, l'arrêt Eki (1960) fait référence à la DDHC de 1789. Du fait de la reconnaissance du préambule comme principe à valeur de droit positif par le CE, la DDHC se trouve elle aussi reconnue. Le CE fait toutefois prévaloir la Constitution (art. 34 fondé sur un principe général du droit.

1971, naissance du bloc de constitutionnalité.

La liberté d'association suppose la constitution de cette association comme l'obtention d'un récépissé de la part de la préfecture. Une loi de 1971 permettait au préfet de suspendre le récépissé s'il avait un doute sur le bien fondé d'une association. Le CC a invalidé cette disposition en se fondant sur un principe fondamental reconnu par les lois de la République  de 1901 (PFRLR). Le CC va être amené à dire en se fondant sur le préambule que dans les lois votées par le législateur de la IIIème république il y a des dispositions à valeur supra-législatives et constitutionnelles. C'est la naissance du bloc de constitutionnalité : Constitution, préambule et DDHC de 1789.

Conséquences et effets.

Le CE va mettre un certain temps avant de s'aligner sur la thèse du CC. L'arrêt Gisti (1978) montre que le CE se fonde encore sur les PGD pour rendre ses décisions. Mais en 1987, l'arrêt Peltier marque un bouleversement dans la jurisprudence. Le CE va invoquer la DDHC pour régler un différent sur la liberté d'aller et venir.

Les nuances.

Certaines dispositions du préambule sont vagues ce qui force le législateur à les préciser par des lois : arrêt Tallagrand (1968).