Politik RUU Ketenagakerjaan

POLITIK RUU KETENAGAKERJAAN

Teten Masduki

(Kepala Divisi Perburuhan YLBHI)

Sebagaimana sudah diduga sebelumnya DPR akhirnya mensyahkan Rancangan Undang-undang Ketenagakerjaan (RUU Naker) menjadi UU pada 11 September 1997 oleh DPR RI, dan akan ditandatangani oleh Presiden untuk diberlakukan pada 1 Oktober 1998. Kendati pelbagai pihak, baik itu pakar hukum, kalangan NGO, buruh dan asosiasi pengusaha menghendaki agar pembahasan RUU Naker ditangguhkan untuk periode DPR mendatang, karena memiliki sejumlah kelemahan mendasar, yang tidak mungkin dapat disempurnakan dalam waktu relatif singkat.

UU Ketenagakerjaan yang disyahkan terdiri dari 18 Bab dan 199 Pasal, membengkak dari RUU Naker usulan Pemerintah yang setebal 18 Bab dan 159 Pasal.

Secara umum tidak ada perubahan mendasar pada UU Ketenagakerjaan dari RUU Naker yang diusulkan Pemerintah, hanya ada redaksional. Bila dicermati dari kandungannya sedikitnya ada tiga kepentingan yang ingin dicapai oleh RUU Naker. Pertama, menciptakan fleksibilitas pasar tenaga kerja untuk mengantisipasi mobilisasi modal dan memberi kemudahan kepada pengusaha melakukan turnover tenaga kerja, sesuai dengan fluktuasi produksi atau perkembangan teknologi produksi. Di sini ditempuh lewat (a) legalisasi sistem pekerja kontrak untuk waktu jangka pendek, dan (b) mobilisasi tenaga kerja.

Sistem pekerja kontrak ini, yang kemudian dalam pelaksanaanya akan diatur dalam Peraturan Pemerintah, nampaknya akan diberlakukan di hampir semua sektor industri. Dengan sistem ini sewaktu-waktu manajemen dapat dengan mudah mengganti pekerja yang sudah tidak "disukainya" dengan yang lebih segar, yang memang tersedia melimpah di pasar tenaga kerja. Di bawah sistem ini pula, secara politis kekuatan kolektif buruh juga dilemahkan. Dalam sistem individual kontrak dengan sendirinya eksistensi serikat buruh dan mekanisme collective bargaining menjadi tidak efektif lagi. Sistem ini juga membangun kepatuhan pekerja secara selfcontrol. Sebab siapa pengusaha yang mau memperpanjang kontrak dengan pekerjanya yang sering mogok menuntut kenaikan upah.

Sedangkan kewenangan untuk memobilisasi tenaga kerja kepada Pemerintah akan memegang peranan penting dalam mempertahankan harga buruh hingga tingkat tertentu. Ketika harga buruh di suatu regio terus meninggi, Pemerintah dapat mengerahkan tenaga kerja dari regio yang tingkat upahnya rendah. Bisa juga mobilisasi pekerja ini digunakan untuk mensubstitusi pekerja yang melakukan pemogokan berkepanjangan.

Kedua, mensistematisasi kontrol pemerintah melalui pendekatan korporatis terhadap kelembagaan hubungan industrial. Dalam hal ini meliputi (a) pengendalian organisasi buruh secara integral di bawah kontrol Departemen Tenaga Kerja melalui keharusan mendaftar di Pemerintah dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah; (b) pembatasan hak mogok hanya di tingkat perusahaan dan harus mendapat izin dari Pengusaha dan pemerintah; (c) pengendalian lembaga perselisihan di bawah lembaga adminsitrasi negara (arbitrase dan mediasi yang dibentuk oleh pemerintah); (d) peredaman gejolah buruh sejak dini lewat lembaga bipartit dan tripartit; (e) monopoli penetuan upah oleh pemerintah.

Ketiga, mengambilalih fungsi sosial kontrol gerakan buruh oleh Pemerintah melalui penerapan sanksi yang lebih keras terhadap pengusaha yang melanggar hak-hak normatif pekerja. Sanksi di dalam UU Ketenagakerjaan dalam bentuk sanksi administratif berupa penghentian sementara produksi hingga pencabutan izin perusahaan dan sanksi pidana berupa ancaman denda sebesar antara 50 juta hingga 400 juta rupiah atau kurangan maksimal antara 6 bulan dan 4 tahun penjara. Sanksi itu sangat tinggi dibandingkan dengan sanksi pidana sebelumnya yang berupa denda maksimal sebesar 100 ribu rupiah atau kurungan tiga bulan penjara (UU No.14 tahun 1969).

Namun harus diingat pendekatan law enforcement selamanya tidak akan pernah efektif dalam suatu negara yang menghadapi fenomena kolusi antara birokrasi dan pengusaha. Terbukti dari kasus-kasus pelanggaran hak-hak normatif pekerja, hanya segelintir pengusaha yang diseret oleh Depnaker ke Pengadilan.

Mesti disadari fungsi sosial-kontrol buruh dalam penegakan hukum selamanya tidak akan pernah bisa digantikan oleh kekuatan manapun, karena merekalah yang berkepentingan langsung dengan tegaknya hukum yang melindungi hak-haknya. Sejauh ini kalangan pengusaha mau mematuhi ketentuan upah minimum, misalnya, setelah buruhnya bergejolak.

Kemunduran

Dibadingkan dengan 6 ordonansi dan 6 UU yang dikeluarkan sejak tahun 1887 hingga tahun 1969, yaitu UU yang akan segera diganti, dimensi perlindungan atas hak-hak buruh di dalam RUU Naker boleh dikatakan mengalami kemunduran secara substansial. Dengan kata lain, RUU Naker sesungguhnya bertujuan: (a) mencopot UU yang sejauh ini relatif melindungi hak-hak dasar pekerja; (b) melegalisasi unfair labor practice ke dalam UU.

Pembaharuan hukum demikian nampak jelas diorientasikan untuk melanggengkan politik perburuhan nasional, yang dibangun sejak awal Orde Baru hingga pertengahan tahun 1980-an. Yaitu, menyiapkan prakondisi bagi kemudahan pertumbuhan industri dalam bentuk buruh murah, terampil dan patuh secara politik.

Arah reformasi hukum demikian di satu sisi mereflesikan bahwa pembangunan industri nasional masih mengandalkan pada buruh murah dan patuh secara politik. Dalam konteks liberalisasi perdagangan dunia yang semakin menuntut efisiensi produksi, hal itu merupakan fasilitasi pemerintah untuk mendongkrak daya saing produk industri nasional di pasar dunia.

Namun di sisi lain, hal itu merefleksikan keengganan Pemerintah untuk mengikis fenomena ekonomi biaya tingggi, yang sejauh ini sering dikeluhkan kalangan pengusaha sebagai kendala nyata bagi peningkatan daya saing industri nasional. Fenomena highcost economy berbasis pada patronase politik dalam bisnis yang melahirkan adanya biaya birokrasi atau biaya siluman (invisible cost). Disinyalir oleh kalangan pengusaha alokasi ongkos produksi untuk biaya siluman sekarang ini sudah mencapai dua kali lipat dari upah buruh.

Mengapa buruh yang akhirnya harus ditekan? Barangkali alasannya sederhana, karena golongan masyarakat inilah yang secara politik paling lemah.

Menyulut Kerusuhan

Kira-kira apa implikasi RUU Naker bila nantinya lolos menjadi sebuah Undang-undang? Akankah menyulut gelombang demonstrasi buruh seperti pernah terjadi di Korea Selatan beberapa waktu lalu?, yang nyaris membikin bangkrut ekonomi negeri ginseng tersebut. Pertanyaan itu dilontarkan seorang anggota Fraksi Karya Pembangunan (FKP) ketika saya dan Prof DR HP Rajagukguk, guru besar FH UI, diminta bicara dalam diskusi RUU Naker di FKP DPR RI, 1 Juli lalu.

Pertanyaan itu sangat menarik perhatian saya, karena satu alasan. Yaitu, berarti sejak dini sesungguhnya sudah disadari di kalangan DPR sendiri bahwa muatan RUU Naker potensial menyulut gejolak perburuhan, sehingga perlu diketahui persis sejauhmana tingkat resistensi buruh yang bakal terjadi.

Sesungguhnya agak sulit mengukur kemungkinan tingkat perlawanan buruh di sini. Pasalnya kalangan buruh di tanah air tidak terorganisir. Tidak ada organisasi buruh, sekalipun FSPSI yang memegaang kendali kepemimpinan di kalangan mayoritas buruh. Kendati tingkat pemogokan buruh dalam tahun-tahun terakhir telah meningkat mencapai 1000 kali, nyaris sama dengan keadaan di Korsel pada awal tahun 1980-an, namum umumnya dalam bentuk pemogokan liar (wildcat strikes). Tidak seperti halnya di Korsel, demonstrasi buruh di sana diorganisir oleh serikat buruh dan mendapat dukungan kuat dari organisasi mahasiswa yang juga sangat solid dan memiliki hubungan historis dengan kalangan buruh.

Meski kita ketahui aksi-aksi penentangan RUU Naker semenjak didaftarkan di DPR terus bermunculan, baik dari kalangan LSM maupun buruh sendiri termasuk FSPSI. Pembahasan RUU Naker juga hampir dilakukan di setiap kota-kota besar, yang melibatkan Perguruan Tinggi dan pelbagai organisasi kemasyaratakan.

Barangkali yang dapat kita ramalkan bahwa pengesahan RUU Naker menjadi UU di tengah tingkat kesadaran dan resistensi buruh yang cenderung menguat bila dilihat dari frekuensi dan kekerasan pemogokan, sangat potensial menciptakan suatu kondisi bagi proses akselerasi gejolak sosial yang lebih luas di masa depan. Ada tiga alasan yang dapat menjelaskan bagi terjadinya kemungkinan itu.

Pertama, melalui sistem kontrak jangka pendek buruh di masa depan akan semakin mudah kehilangan pekerjaan yang mengakibatkan terjadinya keadaan job insecurity, di mana pekerja tidak memiliki kepastian hak atas pekerjaan. Keadaan inilah sesungguhnya yang mudah meletupkan terjadinya gejolak perburuhan. Lebih-lebih di masa depan masyarakat Indonesia cenderung semakin tergantung atas sektor kerja upahan seiring dengan proses industrialisasi yang semakin meluas.

Kedua, RUU Naker tidak memberikan sarana kelembagaan kepada buruh yang dipecat untuk membela diri memulihkan haknya. Memang disediakan lembaga Arbitrasi, Mediasi dan Lembaga Penyelesaian Perselisihan Industrial (LPPI), tetapi sipatnya sukarela. Kalau saja pengusaha tidak menyepakati penyelesaian konflik dengan buruhya, maka PHK misalnya dapat tetap berlangsung sekalipun masalahnya dapat diselesaikan lewat lembaga perselisihan tetapi tidak ada peluang bagi buruh untuk bisa memulihkan haknya kembali. Selain itu semua lembaga itu berada di bawah otoritas pemerintah. Maka besar kemungkinan kalau buruh akan memilih jalan pemogokan untuk memulihkan haknya ketimbang melewati kelembagaan tersebut, seperti sekarang ini berlangsung.

Ketiga, RUU Naker selain memberikan legitimasi bagi campur tangan pemerintah dalam menentukan bentuk serikat buruh, juga menerapkan sejumlah resktriksi terhadap fungsi-fungsi serikat buruh, khususnya dalam pembuatan Kesepakatan Kerja Bersama (KKB) mengenai syarat-syarat kerja di perusahaan. Serikat buruh dalam bentuk industrial atau trade union akan semakin sulit memperjuangkan kesejahteraan buruh di tingkat perusahaan. Maka ada kemungkinan gerakan buruh akan bergeser kembali ke bentuk political union. Gerakan serikat buruh semacam itu dalam perjuangannya akan meninggalkan jalan KKB dalam menuntut kesejahteraan buruhnya, tetapi melalui tekanan-tekanan politik terhadap pengambil keputusan. Gerakan buruh demikian, seperti halnya di Korea Selatan, biasanya merupakan aliansi dari kelompok-kelompok kepentingan sosial-politik yang mendukung.

Semakin Represif

Kemungkinan yang paling dikhawatirkan oleh keadaan seperti itu adalah semakin mendorong terjadinya patronasi politik dalam bisnis. Kalangan pengusaha semakin tergantung pada jasa keamanan untuk melindungi modalnya. Dengan kata lain, dosis represi terhadap buruh akan semakin meningkat guna menjaga kombinasi kepentingan ketertiban negara dan pertumbuhan industri. Padahal pendekatan koersi sejauh ini tidak pernah berhasil menjinakan buruh, malah justru cenderung membebani biaya produksi oleh adanya biaya keamanan.

Di masa depan kebijakan perburuhan nasional yang tidak respek terhadap hak-hak dasar buruh akan tindak menguntungkan bagi pertumbuhan ekspor nasional. Sekarang ini gerakan masyarakat di negara-nega maju semakin gencar mendesak pemerintahnya untuk mengaitkan kebijakan perdagangan dan hak-hak buruh dalam perjanjian perdagangan multilateral (WTO) dan bilateral. Nantinya, ekspor Indonesia yang diketahui hasil mengeksploitasi buruh besar kemungkinan akan menghadapi sanksi perdagangan atau boikot dari konsumen. Yang paling dirugikan oleh tindakan sanksi perdagangan demikian adalah para eksportir nasional ketimbang perusahaan multinasional (MNC) yang mendominasi pasar dunia.

Naskah RUU Naker sendiri potensial dituding sebagai kebijakan social dumping, karena berpretensi menekan buruh. Kebijakan pemerintah demikian, dalam konteks liberalisasi perdagangan, telah menjadi perdebatan sengit sebagai tindakan persaingan tidak adil (fair).

Visi Birokrat-Pedagang

Pendek kata boleh dikatakan bahwa RUU Naker tidak memiliki visi untuk membangun hubungan industrial yang sehat di masa depan, yang di negara-negara industri maju merupakan salah satu pilar penting dari kemajuan industri mereka. Barangkali pengusul RUU Naker ini bukanlah seorang industriawan, tapi seorang birokrat-pedagang yang sangat bergantung dari fasilitas pemerintah dalam mengakumulasikan modalnya.

Reformasi hukum perburuhan nasional semestinya diarahkan untuk membangun sistem hubungan industrial yang demokratis. Sistem hubungan industrial mutakhir semakin menihilkan intervensi pemerintah dalam hubungan buruh dan majikan. Mesti diingat, dalam sejarah kapitalisme di Barat, demokratisasi industri telah memberikan kontribusi penting bagi penurunan tingkat kehebatan dan kekerasan konflik kepentingan antara buruh dan majikan, serta yang paling dahsyat ialah menghentikan proyek revolusi sosial.

Dengan berbagai pertimbangan di atas, maka Pemerintah seharusnya mempertimbangkan kembali pemberlakukan UU Ketenagakerjaan tersebut dan menyerahkan pembahasan UU Ketenagakerjaan tersebut ke DPR RI periode mendatang (1997-2002). Sekalipun UU Ketenagakerjaan tidak jadi diberlakukan sekarang ini, tidak akan menimbulkan kekosongan hukum karena UU Perburuhan sekarang ini masih cukup memadai dan relevan untuk mengatur hubungan perburuhan di tanah air.

_________

Wed, 17 Sep 1997

HOME

LINKS