7

KASTIL KONTRADIKSI

Usaha-usaha Bank Dunia untuk merespons tekanan-tekanan bagi reformasi lingkungan justru memunculkan serentetan paradoks pada awal tahun-tahun 1980-an. Pembangunan ekonomi global semula tampil bagaikan istana kristal dengan misi-misinya yang demikian pasti, namun menjelang tahun 1990-an awal berubah menjadi sebuah kastil mengerikan yang penuh kontradiksi.

Secara internal, Bank Dunia telah berperang dengan dirinya sendiri. Lembaga keuangan itu memperlihatkan tanda-tanda schizorphenia birokrasi yang akut. Reformasi lingkungan ala Conable tahun 1987 telah dilakukan. Kebijakan itu menjadi bagian dari sebuah reorganisasi besar-besaran Bank Dunia. Hal itu terjadi ketika Bank Dunia mulai menanggapi tekanan-tekanan dari Departemen Keuangan Amerika Serikat agar badan tersebut mengurangi pegawainya. Maka sebagian besar anggota staf Bank Dunia pun diberi status kerja "masa percobaan", yang membuat masa depan pekerjaan mereka menjadi tidak pasti sampai reorganisasi yang berlangsung dua tahun itu dituntaskan. Pada saat itu, daya tahan organisasional Bank Dunia sering kali lebih mengandalkan keberadaan seorang "godfather" di tingkat manajemen senior daripada serangkaian pedoman yang dapat mengembangkan kualitas kerja. Akibatnya, moral di lingkungan lembaga keuangan itu pun rusak.

Lebih buruk lagi, akibat utama reorganisasi itu malah memperburuk keretakan yang sudah berlangsung lama antara staf Divisi Operasi (yang bertugas mengidentifikasi dan menyiapkan pinjaman-pinjaman), Divisi Kebijakan, Divisi Perencanaan, dan Divisi Riset. Reorganisasi tersebut telah memberikan kekuasaan dan otonomi yang semakin besar kepada staf Divisi Operasi, terutama kepada para direktur eksekutif yang ditempatkan di negara-negara anggota. Sementara itu fungsi-fungsi kebijakan, penelitian, dan hubungan eksternal terpusatkan ke sebuah kompleks yang lebih terisolasi dari pelbagai bahan masukan untuk perancangan proyek dibandingkan dengan tahun-tahun sebelumnya.

Lembaga pelaksana reorganisasi, yakni sebuah firma konsultan di New York, telah melakukan pembedahan frontal, yang memotong sebagian besar jalur hubungan antara Divisi Operasi dan Divisi Kebijakan. Separo dari 60 orang lebih staf lingkungan Bank Dunia ditempatkan pada Departemen Lingkungan, yang kini merupakan bagian dari lingkup kebijakan, penelitian, dan urusan-urusan eksternal (dulu lingkup kebijakan, perencanaan, dan penelitian). Separo yang lainnya ditempatkan pada empat divisi lingkungan, yang baru dibentuk di empat wilayah operasi Bank Dunia -- Afrika, Asia, Amerika Latin dan Karibia, serta Eropa dan Timur Tengah. Staf-staf lingkungan di empat wilayah itu bertugas melakukan penelitian yang lebih intensif terhadap proyek-proyek Bank Dunia. Akan tetapi, adanya hambatan baik berupa anggaran maupun otoritas yang terbatas membuat mereka tidak berdaya untuk menghentikan para direktur eksekutif yang ambisius, yang menerapkan kebijakan-kebijakan Bank Dunia secara kasar. Departemen Lingkungan itu pun mendiami sebuah dunia kertas, yang menerbitkan pelbagai laporan tentang petunjuk-petunjuk intern dan paper-paper mengenai masalah lingkungan dan rencana aksi. Sementara itu, sang raksasa pemberi pinjaman terus menggerakkan langkahnya dari sebuah "planet" yang terpisah, yang dinamakan Divisi Operasi.

Divisi Operasi adalah sebuah bagian yang menjalankan rencana aksi Bank Dunia. Di divisi inilah karier orang-orangnya dapat meningkat secara cepat. Banyak staf Bank Dunia memandang Divisi Kebijakan, Penelitian, dan Urusan-urusan Eksternal sebagai sebuah lahan kering. Sedangkan Departemen Evaluasi Operasi dianggap sebagai tempat pengasingan yang memalukan. Karier orang-orang di Divisi Operasi tidak pernah mendapat akibat buruk meskipun mereka sepatutnya bertanggung jawab atas segala kegagalan proyek-proyek Bank Dunia, seperti proyek Polonoroeste (Brasil), transmigrasi Indonesia, dan Waduk Narmada Sardar (India). Di sisi lain, staf Divisi Operasi Bank Dunia yang menentang atau melambatkan pengajuan usulan proyek kepada Divisi Kebijakan dan (bahkan) kantor etik mendapat teguran keras dari para direktur eksekutif. Mereka yang bernasib demikian terpaksa dibuang ke Departemen Lingkungan.

Kemudian pada era McNamara diusulkanlah penentuan target pinjaman tahunan. Tindakan itu malah memperburuk tekanan untuk selalu mengucurkan pinjaman tersebut, dan semakin meremehkan pedoman lingkungan dan sosial yang dibuat Bank Dunia, yang sudah barang tentu mengurangi kualitas proyek. Problem net negative transfer juga telah menjadi sebuah sumber dorongan untuk meminjamkan selama beberapa tahun. Sebab, seperti kisah Mason dan Asher yang terkenal mengenai Bank Dunia yang diteliti pada tahun 1973, Bank Dunia hampir tidak dapat menyebut dirinya sendiri sebagai lembaga pembangunan jika mengumpulkan uang dari orang miskin, dari negara-negara yang sedang sekarat secara ekonomi, lebih banyak daripada uang yang dipinjamkan kepada mereka.a) Kenaikan modal dan pinjaman yang sangat besar pada era McNamara hanya menunda persoalan net negative transfer selama dekade berikutnya, bahkan persoalan tersebut menjadi lebih besar.b)

Memang, pada akhir tahun 1980-an sejumlah negara sedang berkembang ternyata telah mampu menyetor uang lebih banyak kepada Bank Dunia dalam bentuk pelunasan pinjaman pokok berikut bunganya daripada pinjaman yang diterima. Menjelang awal tahun 1990-an, persoalan ini telah akut di sejumlah negara peminjam utama. The Cote d'Ivore mengalami net negative transfer sebesar 618 juta dolar AS kepada Bank Dunia selama periode tahun 1989-1993, 209 juta dolar AS di antaranya adalah selama periode tahun 1989-1990. Hal itu setidak-tidaknya menjelaskan tekanan yang membuat staf Bank Dunia memberikan persetujuan untuk pinjaman sektor kehutanan sebesar 80 juta dolar AS pada tahun 1990 yang mengakibatkan bencana.

Pada tahun 1993, Nigeria memberikan kontribusi 328 juta dolar AS lebih banyak daripada pinjaman yang diterimanya ke "celengan" Bank Dunia, sementara Mesir memberikan 92 juta dolar AS lebih banyak (890 juta dolar AS lebih banyak pada tahun 1989-1993), dan Indonesia 428 juta dolar AS lebih. Di beberapa negara Amerika Latin yang beban utangnya tinggi, net negative transfer ke Bank Dunia semakin menggelembung. Di Brasil, 1,312 miliar dolar AS pada tahun 1993 (5,3 miliar dolar AS untuk 1989-1993); Meksiko 714 juta dolar AS; sementara untuk seluruh wilayah Amerika Latin 7,985 miliar selama tahun 1989-1993.3

Proyeksi Bank Dunia sendiri selama pertengahan pertama tahun 1990-an cukup mengerikan: net negative transfer dari negara-negara anggota yang sedang berkembang mendekati 3 miliar dolar AS per tahun, sedangkan selama periode tahun 1990-1994 secara keseluruhan mencapai 13,7 miliar dolar AS. Pada pertemuan tahunan Bank Dunia/IMF di Bangkok tahun 1991, sejumlah negara peminjam Bank Dunia secara berbarengan menuntut percepatan pencairan pinjaman guna (mewujudkan) gagasan-gagasan baru bagi proyek-proyek pembangunan. Tuntutan lainnya, peningkatan pendanaan dari IDA (pinjaman lunak Bank Dunia yang benar-benar tanpa bunga). Pokoknya, segala hal yang dapat menghentikan arus uang dari Dunia Ketiga ke lembaga donor dunia.4

Fakta bahwa Bank Dunia tidak pernah (perlu) menanggapi secara langsung segala bencana sebagai akibat dari bantuan pinjamannya merupakan salah satu faktor yang mendorong lembaga keuangan internasional itu untuk selalu mengucurkan pinjaman. Dan semua itu juga akibat Bank Dunia lebih mementingkan kuantitas proyek daripada kualitasnya. Pelunasan utang sama sekali tidak berkaitan dengan kinerja ekonomi proyek-proyek tersebut, karena pemerintah yang meminjam (atau lebih tepatnya, para pembayar pajak) sebenarnya merupakan pengutang sekaligus penjamin bagi sebagian besar pinjaman Bank Dunia. Lagi pula, bagi negara-negara berkembang, pelunasan utang-utang kepada Bank Dunia dan IMF merupakan prioritas utama. Sebab, negara-negara tersebut mengetahui, akses untuk mendapatkan kredit internasional dari pelbagai lembaga donor sangat tergantung pada baik tidaknya hubungan mereka dengan Bank Dunia ataupun IMF.

Meskipun status "kreditor istimewa" Bank Dunia telah menghindarkannya dari kegagalan utama sampai sekarang, ancaman kegagalan pada para peminjam penting di tahun-tahun belakangan ini menjadi jauh lebih nyata.5 Keinginan untuk mengelak dari ancaman kegagalan tersebut ternyata malah memacu Bank Dunia untuk menaikkan pinjaman. Selain itu, Bank Dunia juga menjadi enggan untuk menghentikan pencairan pinjaman untuk proyek yang jelas-jelas melakukan pelanggaran terhadap kebijakan-kebijakannya.c)

Pada akhir tahun fiskal 1993, sekitar 2,5 miliar dolar AS pinjaman untuk empat negara kecil (yaitu Kongo, Liberia, Irak, dan Syiria) dan negara-negara bekas Yugoslavia sudah melampui batas waktu yang ditentukan. Itu berarti 2,39 persen pinjaman Bank Dunia telah macet. Dampak kemacetan utang-utang tersebut dapat agak teratasi karena adanya hampir 18 persen pendapatan bersih Bank Dunia pada tahun fiskal 1993, yang berjumlah 1,13 miliar dolar AS.6

Jika salah satu pengutang utama Bank Dunia -- seperti India atau Indonesia -- lalai membayar, maka itu akan menempatkan antara 11 persen dan 13,5 persen dari seluruh pinjaman dalam status tidak bertambah.d) Kejadian yang demikian membuat Bank Dunia merugi pada tahun pertama. Menghadapi kenyataan seperti itu, Bank Dunia akan terpaksa membuka dana cepat cair. Penggunaan dana cepat cair itu menimbulkan kecemasan di Kongres Amerika Serikat dan parlemen-parlemen negara donor lainnya. (Jaminan dana cepat cair bagi Bank Dunia mirip jaminan pemerintahan federal Amerika Serikat bagi lembaga-lembaga tabungan dan pinjaman -- jaminan itu tidak tercantum dalam anggaran negara sampai krisis keuangan terjadi.) Tataran kredit Bank Dunia pada pasar modal internasional akan merosot, dan kredibilitas finansialnya terus-menerus berkurang. Pada tahun 1990-an awal, baik Brasil maupun India mengalami krisis keuangan yang sangat hebat. Krisis di Brasil tepatnya berupa laju inflasi yang tidak terkontrol, sedangkan di India yang terjadi adalah krisis neraca pembayaran. Akibat krisis tersebut, kedua negara itu gagal melunasi utang-utangnya.

Selain semua faktor tersebut, ada dua faktor tambahan yang secara eksternal memacu Bank Dunia untuk selalu mengucurkan pinjamannya dan mengabaikan kualitas proyek. Wakil-wakil negara peminjam yang utang-utangnya kepada Bank Dunia tergolong besar -- seperti Brasil, Indonesia, dan India -- secara kuat menentang syarat-syarat untuk mendapatkan pinjaman tambahan, terutama persyaratan mengenai kebijakan lingkungan dan pemindahan penduduk. Dan, sekali lagi, negara-negara industri, yang dipelopori Amerika Serikat, menekan Bank Dunia untuk menyelesaikan krisis utang Dunia Ketiga melalui bantuan program penyesuaian struktural yang dapat cepat dicairkan. Krisis utang pada saat itu sudah menjadi persoalan ekonomi global yang solusinya di luar kemampuan Bank Dunia. Namun, negara-negara kreditor sangat berperan untuk menemukan solusi yang bijaksana dan adil -- yaitu pengampunan utang tanpa syarat.

Pada kenyataannya telah muncul sebuah kontradiksi antara usaha-usaha Bank Dunia untuk mengatasi krisis ekonomi makro (yaitu berupa tumpukan utang dan krisis penyesuaian struktural) dan cita-cita Bank Dunia untuk mengurangi kemiskinan dan memberikan perhatian yang lebih besar terhadap masalah-masalah lingkungan. Program penyesuaian struktural yang didukung Bank Duniae) dan IMF berakibat pada penghematan pengeluaran domestik dan peningkatan pendapatan ekspor secara intensif. Dan pada akhirnya, program tersebut sering merembet pada pengurangan anggaran belanja untuk pendidikan, kesehatan, dan perlindungan lingkungan, juga pengurangan-pengurangan upah riil buruh yang sudah berada di tebing jurang kemiskinan. Di Meksiko, yang sering kali dijadikan contoh, upah riil buruh diturunkan sampai hampir 50 persen pada tahun 1980-an. Sementara negara-negara yang sudah dibebani net negative transfer pada Bank Dunia, seperti Cote d'Ivore, dipacu untuk meminjam uang lebih banyak lagi kepada Bank Dunia. Dengan demikian, negara-negara tersebut semakin menggenjot kegiatan ekonominya untuk meningkatkan ekspor agar dapat melunasi utang-utang tersebut.

Di sebuah dunia yang arus keuangannya tidak mengalir secara seimbang antara Selatan dan Utara,f) negara-negara yang lebih kaya secara esensial memakai Bank Dunia dan IMF sebagai sebuah arena untuk menaikkan pinjaman program penyesuaian ekonomi pada negara-negara yang tidak dapat menanggungnya. Sejumlah studi kasus mencatat adanya penurunan drastis pada pengeluaran fasilitas pendidikan dan kesehatan masyarakat untuk penduduk-penduduk miskin di negara-negara miskin, khususnya di Afrika.g)

UNICEF dan Komisi Ekonomi PBB untuk Afrika (United Nation Economic Commission for Africa) mempublikasikan laporan pada akhir 1980-an yang menyalahkan pendekatan yang digunakan Bank Dunia.7 Laporan UNICEF sampai pada kesimpulan bahwa pelbagai program penyesuaian struktural Bank Dunia dan IMF secara subtansial bertanggung jawab atas menurunnya tingkat kesehatan, gizi, dan pendidikan puluhan juta anak di Dunia Ketiga.8

Menjelang tahun 1990-an awal, bukti-bukti yang muncul semakin mengkhawatirkan. Dalam sebuah laporan tahun 1993, lembaga donor Oxfam menyalahkan program penyesuaian struktural Bank Dunia karena "memperburuk nasib orang miskin" di sebagian Sahara, Afrika. Oxfam menyatakan, di bawah program-program Bank Dunia/IMF, harga barang kebutuhan pokok yang dikonsumsi keluarga miskin di Zambia telah naik dua kali lipat dalam 18 bulan. Selain itu, setelah satu dekade lewat, jumlah anak-anak Zambia yang kekurangan gizi pun meningkat, semula 1 berbanding 20 menjadi 1 berbanding 5.

Kebijakan-kebijakan penyesuaian struktural Bank Dunia selama tahun 1980-an, menurut laporan Oxfam, membuat pengeluaran untuk kesehatan masyarakat per kapita pada tahun 1990 di banyak negara Afrika menjadi lebih kecil daripada tahun 1970-an. Akibat lainnya, jumlah pendaftaran siswa sekolah dasar pun merosot, yaitu semula 78 persen pada tahun-tahun awal dimulainya program penyesuaian struktural tersebut menjadi 68 persen pada tahun-tahun terakhir.9

Akibat-akibat lingkungan dari program penyesuaian struktural juga patut dipertimbangkan.h) Di Meksiko, misalnya, seperti dikatakan dalam studi WWF, selama tahun 1980-an program tersebut membuat anggaran Departemen Taman Nasional serta Kantor Pembangunan Kota dan Ekologi lebih cepat merosot dibandingkan dengan pengeluaran pemerintah pada bidang-bidang lainnya.10 Pengurangan-pengurangan fasilitas pertanian di berbagai negara memaksa para petani gurem untuk mempraktikkan pola pertanian yang tidak ramah lingkungan, seperti menelantarkan lahan dan merambah hutan tropis atau daerah-daerah pinggiran lainnya.11 Ketimpangan sosial dan kemelaratan yang bertambah parah akibat program penyesuaian struktural menjadi penyebab utama degradasi lingkungan di negara-negara tersebut.

Sebuah studi kasus mengenai kebijakan program penyesuaian struktural Bank Dunia-IMF di Filipina yang disusun Robert Repetto dan Wilfredo Cruz menyimpulkan:

Dalam kasus Filipina, seperti di banyak negara lain, penyesuaian struktural tidak berhasil melancarkan pertumbuhan ekspor sebagaimana yang diharapkan. Banyak orang menyatakan, jika sebagian besar negara berkembang yang masih lemah ekonominya tidak diberi pengampunan utang, maka program penyesuaian struktural hanya menjadi tipuan yang menyusahkan. Lagi pula, syarat-syarat perdagangan internasional membuat komoditas pertanian dan mineral negara-negara miskin menjadi sulit bersaing di pasar dunia. Padahal, komoditas seperti itu menjadi andalan pendapatan ekspor negara-negara miskin tersebut. Sementara itu, negara-negara industri yang menekan Bank Dunia dan IMF untuk melakukan penyesuaian struktural menuntut diterapkannya pasar terbuka di negara-negara berkembang. Akan tetapi, pasar domestik di negara-negara industri itu justru semakin diproteksi sehingga menghalangi barang ekspor industri ringan -- misalnya sepatu dan tekstil -- dari negara-negara Dunia Ketiga yang telanjur telah melakukan diversifikasi usaha.i)

Pendekatan Bank Dunia ternyata justru memperburuk krisis itu, bukannya meringankannya. Di Afrika, pendekatan tersebut menyebabkan apa yang disebuat Oxfam sebagai "keruntuhan ekspor". Bank Dunia mendorong banyak negara di seluruh dunia untuk mengubah lahan pertanian dan hutan tropis menjadi lahan-lahan perkebunan yang dapat menaikkan produksi komoditas tertentu seperti kopi, cokelat, dan kapas. Celakanya, harga komoditas-komoditas tersebut di pasar internasional semakin terpuruk, seperti telah diperkirakan banyak orang. Menurut catatan Oxfam, di Afrika Barat antara tahun 1986 dan 1989 "para eksportir cokelat itu menaikkan panen mereka sampai hampir seperempat kalinya, namun penerimaan devisa mereka jatuh hampir sepertiganya karena harga cokelat di pasar internasional telah turun.

Dalam beberapa kasus, pemotongan anggaran domestik justru menyusutkan kapasitas ekspor yang semula diperkirakan bertambah jika program penyesuaian struktural diterapkan. Di sebuah distrik di pelosok Tanzania, pada tahun 1992 para petani tidak dapat memasarkan hasil kapas mereka karena buruknya kondisi jalan akibat anggaran belanja pemerintah untuk pemeliharaan jalan dipangkas -- sebuah kebijakan yang didorong oleh program penyesuaian struktural.13

Meskipun demikian, Bank Dunia masih menyangkal pendapat yang menyatakan kegagalan program penyesuaian struktural justru karena pemerintah negara miskin menuruti resep-resep yang diajukan Bank Dunia, dan sebagai hasil dari kemorosotan ekonomi global. Dalam kasus Filipina, Repetto dan Cruz menyimpulkan bahwa jika tujuan-tujuan program penyesuaian struktural Bank Dunia berhasil dipenuhi, maka yang terjadi justru membengkaknya ekspor hasil alam dan produksi tidak ramah lingkungan. Dalam simulasinya diungkapkan, "Pengolahan kayu hutan dan pertambangan berkembang pesat. Perkembangan di sektor pengolahan kayu mencapai 7,3 persen, sedangkan sektor pertambangan 29,4 persen. Penggunaan energi meningkat hingga 3 persen, dan pertanian yang rawan erosi mencapai 2,5 persen."14

Perumpamaan yang dibuat Repetto dan Cruz mengenai uang memang benar. Ghana -- "murid terbaik" yang sangat mendukung program penyesuaian ala Bank Dunia di Afrika dan penerima bantuan yang paling besar -- yang pertumbuhan ekonomi tahunannya mencapai 3,8 persen pada tahun 1980-an bertahan sebagai kisah sukses.j) Dan, pertumbuhan itu diperoleh melalui perluasan produksi mineral dan pertambangan pada tingkat yang dapat dinamai sebagai penjarahan. Ekspor kayu hutan dari Ghana meningkat dari 16 juta dolar AS pada tahun 1983 menjadi 99 juta dolar AS pada tahun 1989. Namun, akibatnya hutan tropis negara tersebut telah berkurang menjadi 25 persen dari luas semula. Seperti dilaporkan oleh Time, Kepala Biro dan Konsul Hubungan Luar Negeri Nairobi, Marguerite Michaels, mengatakan, "Karena 75 persen penduduk Ghana bergantung pada praktik-praktik liar untuk menambah bahan makanan mereka, maka kelangkaan sumber daya alam yang sebenarnya telah memperburuk kasus kekurangan gizi dan penyakit."15

Respons Bank Dunia terhadap bukti-bukti atas situasi yang memburuk di negara-negara yang berutang tersebut adalah: mengakui bahwa terdapat akibat-akibat yang dalam jangka pendek merugikan orang miskin. Akan tetapi, kebijakan penyesuaian struktural tetap diperlukan untuk menjamin "pertumbuhan berkelanjutan dalam jangka panjang" yang, menurut Bank Dunia, akan menguntungkan semua pihak. Guna mengurangi akibat sosial pinjaman penyesuaian struktural yang untuk sementara waktu diperkirakan merugikan, Bank Dunia menanggapinya dengan tetap mengucurkan lagi pinjaman yang lain, yaitu pinjaman untuk mengatasi masalah sosial akibat program penyesuaian struktural. Sasaran pinjaman tersebut adalah mengurangi kenaikan harga bahan kebutuhan pokok dan mengatasi persoalan merosotnya upah, khususnya untuk penduduk miskin.

Oxfam telah meneliti dua "dampak sosial dari program penyesuaian struktural" di Zambia dan Ghana. Dari penelitian itu disimpulkan, di dua negara tersebut "program penyesuaian struktural cenderung melayani tujuan-tujuan politik namun disamarkan dengan penampilan yang manusiawi, dan bukan bertujuan memberikan kompensasi yang sebenarnya".16 Satu dampak yang pasti dari pendekatan itu adalah meningkatnya beban utang yang besar sekali di banyak negara berkembang -- sebuah penyebab pokok yang mengharuskan mereka segera memprioritaskan program penyesuaian.

Kegagalan dan paradoks yang ditimbulkan program penyesuaian struktural tersebut bukanlah hal aneh dalam praktik Bank Dunia. Sebaliknya, kegagalan dan paradoks itu mencerminkan Bank Dunia merupakan sebuah lembaga yang sangat dikendalikan oleh tekanan-tenakan ekternal dan internal untuk menggunakan pendekatan yang kontradiktif dan menghancurkan dirinya sendiri dalam usaha mencapai tujuan. Sebagai contoh, semua dorongan untuk mengucurkan pinjaman telah dapat diperkirakan dengan nyata, dan akibat-akibatnya secara total merusak kualitas proyek.

Para pemimpin dan staf Bank Dunia cenderung menilai efisiensi berdasarkan jumlah jam kerja yang dihabiskan para staf.k) Proyek-proyek kecil, dan proyek-proyek yang membutuhkan perhatian besar pada persoalan lingkungan dan sosial, melibatkan lebih banyak waktu kerja staf untuk sejumlah pinjaman yang sama, bahkan meskipun proyek-proyek itu mungkin baik secara ekonomi maupun ekologi lebih diinginkan negara peminjam.

Insentif internal untuk memindahkan uang, bagaimanapun juga, demikian besar. Akibatnya, setiap Juni, ketika hitungan hari tahun fiskal Bank Dunia semakin menciut, muncul fenomena yang dikenal sebagai "musim sibuk" (bunching season). Pada saat itulah banyak staf bahkan Direktur Divisi Operasi sulit ditemukan di kantornya. Seiring dengan datangnya "musim sibuk", muncullah sebuah kesibukan yang menekan Dewan Eksekutif untuk melakukan persetujuan pinjaman sebanyak mungkin sebelum permulaan siklus pinjaman tahunan. Pada minggu terakhir bulan Juni yang sangat sibuk itu, dewan eksekutif menyetujui seperempat pinjaman tahunan Bank Dunia, yang nilainya mencapai 5 sampai 6 miliar dolar AS.

Menteri-menteri pemerintahan yang mengepalai birokrasi dan perwakilan-perwakilan di negara-negara berkembang sering menghadapi urusan yang sama. Mereka mendapatkan insentif tinggi untuk mengamankan pinjaman-pinjaman besar pada proyek-proyek yang besar. Proyek-proyek demikian memberikan keuntungan untuk membangun patronase dan kedudukan politik -- dalam hal ini, perkara korupsi tidak perlu dipersoalkan.

Sektor energi merupakan contoh permanen dari dinamika ini. Meskipun ada keuntungan ekonomi dan lingkungan yang berlimpah jika investasi di sektor energi dilakukan dengan metode hemat energi (end-use efficiency), staf Bank Dunia dan pejabat departemen energi di negara-negara berkembang mempunyai insentif yang tinggi untuk melaksanakan megaproyek tertentu yang tidak efisien seperti bendungan dan pembangkit energi berskala besar.

Seorang menteri energi yang rasional secara politik yang berharap menjadi perdana menteri akan bodoh bila mensponsori rencana pemasangan lampu-lampu yang hemat energi dan pompa irigasi. Apalagi jika pada saat itu Bank Dunia bisa menjamin pinjaman yang tiga atau empat kali lebih besar untuk membangun sebuah bendungan raksasa. Sasaran yang sebenarnya bukanlah kapasitas energi yang dapat dihasilkan bendungan raksasa tersebut, karena kapasitas energinya sama seperti yang dihasilkan oleh metode end-use efficiency. Ada sasaran lain yang lebih menjanjikan keuntungan menarik, yaitu membangun patronase politik bagi menteri tersebut. Direktur eksekutif Bank Dunia yang ditempatkan di sebuah negara akan sangat menderita jika harus mendukung pinjaman untuk efisiensi energi. Sebab, kebijakan itu akan mengasingkan menteri energi di negara tersebut, padahal menteri itu merupakan "anak didiknya". Terlebih lagi, kebijakan tersebut hanya akan memindahkan seperempat dari jumlah uang untuk sejumlah besar staf yang bekerja.

Jadi, schizophrenia antara pedoman lingkungan dan sosial Bank Dunia dengan tekanan intern dan ekstern untuk selalu mengucurkan pinjaman sering kali menjepit kedudukan staf Divisi Operasi Bank Dunia. Semakin banyak waktu dan usaha untuk mengikuti persyaratan ekologi dan sosial setempat maupun segala pedoman pelaksanaan proyek Bank Dunia, maka proyek tersebut menjadi semakin kurang menarik. Sebab, dengan demikian, birokrat negara berkembang tidak dapat membangun pengaruh pada menteri-menteri lainnya, atau karena direktur eksekutif Bank Dunia juga khawatir jika proyek itu berarti membuat sebuah portofolio pinjaman, dan dapat mengganggu perkembangan karier.

Proyek-proyek yang dapat bergerak cepat dan yang cocok dengan hitungan teoretis cenderung mirip antara satu dan yang lainnya. Setiap kontribusi pemikiran yang menganggap enteng langkah-langkah persiapan dan persetujuan proyek merupakan salah satu penyebab kegagalan pembangunan. Kita telah melihat, sebagian besar faktor tersebut sudah menjadi ciri khas proyek pengurangan kemiskinan Bank Dunia pada tahun 1970-an. Sebagian besar proyek kurang partisipasi dan masukan dari masyarakat, dan bahkan dari pejabat pemerintah setempat. Proyek-proyek itu menerapkan teknologi yang tidak cocok, bukan teknologi yang tepat guna. Lebih buruk lagi, proyek-proyek itu dirancang dan dianalisis dengan mengabaikan konteks sosial, budaya, dan ekologi setempat.17

Dan satu-satunya harapan, yaitu reformasi lingkungan Bank Dunia, justru sering kali hanya menjadi permainan kata-kata yang canggih. Untuk menjaga arus uang supaya tetap mengalir, para birokrat negara-negara berkembang dan beberapa staf Divisi Operasi Bank Dunia sangat berkepentingan untuk melakukan apa yang oleh ahli ekologi Amazon, Philip Fearnside, disebut sebagai "tindakan simbolik".

Fearnside menyimpulkan, kita melihat "adanya pola yang tetap (yang dilakukan pemerintah), yaitu menetapkan proyek-proyek pembangunan ekonomi sebelum studi (kelayakan) selesai dibuat". Meningkatnya pendanaan untuk program perbaikan lingkungan, menurut dia, tidak dapat secara kualitatif mengubah struktur pengambilan keputusan.19

Ada pula yang menyimpulkan, negara-negara anggota telah menuntut Bank Dunia untuk meraih terlalu banyak sasaran pada saat bersamaan: memaksimalkan pertumbuhan ekonomi, meningkatkan perhatian terhadap keberlanjutan ekologi, keadilan sosial, dan pengurangan kemiskinan, dan seterusnya. Padahal, di sisi lain, juga dituntut untuk mengatasi krisis utang, krisis program penyesuaian struktural, dan tekanan untuk mempromosikan sistem pasar terbuka di negara-berkembang bagi investasi dan perdagangan. Akan tetapi, tidaklah mungkin mengoptimalkan semua variabel itu sekalipun proyek-proyek itu bersifat saling melengkapi. Sebab, masih banyak pemikiran Bank Dunia yang saling bertentangan baik di dalam maupun di luarnya.

Semua kontradiksi ekonomi, ekologi, dan sosial yang berlangsung telah menimbulkan bencana global. Dan menurut para pejabat Bank Dunia, hanya pertumbuhan ekonomi yang tinggi yang dapat memecahkan seluruh masalah tersebut. Hal ini membuat pemerintah yang mendapat pinjaman tersebut cenderung menghindari pilihan politik yang sulit. Dalam World Development Report 1992, Bank Dunia memproyeksikan bahwa output ekonomi dunia akan naik 3,5 kali lipat menjelang tahun 2030. Selain itu, penanganan masalah-masalah lingkungan akan dilakukan melalui "penggantian teknologi lama dengan teknologi baru, pemanfaatan kemajuan teknologi dan perubahan struktur" yang dibiayai oleh pertumbuhan ekonomi tersebut "jika saja kebijakan-kebijakan logis dan pengaturan kelembagaan dilakukan dengan semestinya".20

Organisasi multilateral seperti Bank Dunia, sejak runtuhnya "Kekaisaran" Soviet, merupakan birokrasi yang paling picik di bumi. Bank Dunia merupakan jagat kecil dari krisis politik dan lingkungan global, sebuah krisis yang tercipta akibat tidak adanya pertanggungjawaban dan kesinambungan. Apakah akar dari krisis ini?

Max Waber menggariskan, modernisasi ekonomi dan sosial telah memacu dua kecenderungan yang sering kali saling bertentangan. Kedua kecenderungan itu adalah birokratisasi dan demokratisasi. Jika birokrasi nasional, dalam berbagai tingkatannya, bertanggung jawab terhadap lembaga-lembaga politik pada sebuah negara-bangsa, maka birokrasi internasional secara teori hanya bertanggung jawab kepada negara-negara-bangsa yang menjadi anggota, dan secara praktik lebih sering hanya bertanggung jawab kepada dirinya sendiri.

Persoalan ekologi, sosial, dan ekonomi global kini sedang menghebat, seiring dengan menjamurnya jaringan kerja aktor-aktor lembaga swadaya masyarakat di berbagai bidang. Sebagai akibatnya, tidak berlaku lagi legitimasi yang mengabsahkan bahwa negara-bangsa merupakan pelaku tunggal, atau bahkan pelaku istimewa, dalam menyelesaikan masalah global. Dan, solusi untuk masalah global tersebut pada kenyataannya sering kali harus disusun dan dilaksanakan secara lokal.

Persoalan untuk mewujudkan tatanan ekonomi yang berwawasan lingkungan adalah sebuah contoh yang terkenal, mungkin contoh yang paling terkenal dari dilema politik ini. Persoalan ini telah menjadi sebuah tantangan global dan nasional. Jika saja cita-cita ini berhasil diwujudkan, maka akan terbentuk sebuah pengalaman berupa usaha-usaha pembangunan yang mematuhi syarat-syarat sosial dan ekologi setempat serta mendukung dan merespons kebutuhan penduduk setempat. Dan pembangunan seperti ini hanya dapat didasarkan pada partisipasi, proses perencanaan yang terbuka, mempertimbangkan sedini mungkin berbagai alternatif lain, dan menyediakan akses penuh bagi masyarakat untuk memperoleh informasi. Dalam pembangunan seperti itu pun harus didasarkan pada pemberdayaan ekonomi dan poltik bagi komunitas dan pelaku-pelaku ekonomi yang usaha bergantung pada proyek pembangunan tersebut.

Salah satu respons dari berbagai pemerintahan, seperti kita ketahui, adalah memindah aspek-aspek kritis manajemen lingkungan global ke tangan Bank Dunia. Akan tetapi kelemahan nyata berbagai pemerintahan tersebut dalam menuntut tangung jawab Bank Dunia dan birokrasi internasional lainnya sebenarnya menegaskan ketidakmampuan sistem negara-bangsa untuk mengurusi masalah-masalah global. Sama seperti lembaga multilateral lain, Bank Dunia tidak langsung bertanggung jawab kepada masyarakat di negara-negara peminjam dan donor, tidak juga kepada wakil-wakil negara anggota Bank Dunia ataupun badan-badan multilateral lain di PBB.

Sesuai dengan Anggaran Dasar pendiriannya, Bank Dunia hanya bertangung jawab dan memberikan pinjaman kepada pemerinah-pemerintah negara anggota, yang wakili oleh direktur eksekutif mereka di Dewan Eksekutif Bank Dunia. Memang, Anggaran Dasar itu menyebutkan, "Setiap anggota (negara-bangsa) akan berurusan dengan Bank dunia hanya melalui departemen keuangan, bank sentral, lembaga dana stabilisasi, atau perwakilan keuangan lainnya yang sejenis, dan Bank Dunia akan berurusan dengan anggota-anggotanya hanya melalui lembaga-lembaga yang sama."22

Bank Dunia menyebutkan perlunya menghargai kedaulatan negara anggota. Dan itu dijadikan alasan untuk menyembunyikan hampir semua dokumen tertulis yang disusun sebagai bagian perencanaan proyek-proyeknya. Dengan demikian, masyarakat dan anggota parlemen yang terpilih baik dari negara donor maupun negara peminjam tidak dapat mengetahui isi dokumen-dokumen tersebut.l) Dokumen-dokumen itu menambah isi literatur Bank Dunia yang seolah-olah melayani kepentingan LSM dan kelompok masyarakat yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan pembangunan Bank Dunia.m)

Masih dalam Bank Dunia, arus informasi yang bebas dibatasi secara ketat dalam setiap tingkatan hierarki lembaga itu. Kita telah melihat betapa banyak informasi yang "perlu dikritik" di dalam arsip-arsip yang tidak pernah beredar secara luas dan terkadang justru ditutup-tutupi. Namun, kepentingan ekstern dan intern kekuasaan birokrasi dan hierarki -- seperti yang digambarkan dengan tepat oleh Max Weber -- membatasi arus informasi yang dibutuhkan untuk pengambilan keputusan yang logis. Hanya ada sedikit masukan untuk melakukan koreksi dan pemeriksaan kelembagaan. Dan satu-satunya lembaga yang ada, misalnya OED, malah dibuat impoten.

Prasyarat untuk melakukan pembangunan ekonomi yang lebih berkelanjutan adalah adanya kebebasan, arus informasi yang terbuka, dan desentralisasi pengambilan keputusan. Namun yang dipraktikkan Bank Dunia justru sebaliknya. Bahkan, seruan agar Bank Dunia menghargai kedaulatan negara tampak lemah ketika diteliti lebih cermat. Sebab, pihak manajemen Bank Dunia menyembunyikan sebagian besar dokumen yang dibuat staf dan konsultannya pada tahap identifikasi dan persiapan proyek. Bahkan, direktur eksekutif yang mewakili negara anggota tidak bisa menjangkau dokumen-dokumen tersebut.

Meskipun sebuah proyek mungkin membutuhkan dua tahun untuk persiapan, ternyata para direktur eksekutif baru menerima laporan penilaian proyek dua minggu sebelum mereka diminta untuk menyetujui pinjaman. Itu berarti sumber pokok lain bagi para direktur eksekutif untuk mengetahui informasi yang detail mengenai proyek hanyalah pengarahan lisan dan, kadang-kadang, memo-memo yang sudah "bebas kuman" yang disiapkan oleh staf Bank Dunia. Pengarahan seperti itu tentu saja sering memberikan gambaran yang menciut mengenai pelbagai risiko dan masalah proyek. Hal seperti itu bisa terjadi karena staf Bank Dunia mengetahui direktur eksekutif tersebut kekurangan akses untuk mendapatkan naskah proyek yang asli. Pengarahan ternyata sering kali justru tidak dapat membangun rasa percaya diri para direktur eksekutif. Untuk menutupi rasa gugupnya, para direktur eksekutif meminta agar proyek tersebut berada di bawah kendali mereka, dan permintaan tersebut dipenuhi dengan senang hati oleh staf Bank Dunia.

Dalam kenyataannya, Bank Dunia justru memakai isu kedaulatan nasional sebagai selubung untuk menyembunyikan informasi, tidak hanya dari masyarakat tetapi juga dari negara anggota yang berdaulat. Ironisnya, pada saat berusaha mengatasi persoalan ketimpangan ekonomi makro internasional, justru kedaulatan nasional dirongrong oleh Bank Dunia. Bentuk nyatanya adalah desakan pinjaman untuk program penyesuaian struktural sehingga negara-negara yang sudah terlilit utang itu akhirnya menyetujui untuk menambah beban utangnya. Bentuk rongrongan lain adalah desakan untuk meminggirkan syarat-syarat ekonomi dan sosial yang dirumuskan berdasarkan kebijakan politik dalam negeri dari sebuah negara yang berdaulat.

Sekalipun Bank Dunia bersikap lebih terbuka dan jujur terhadap pemerintah negara anggota, problem lebih mendasar tetap mengenai legitimasi politik dan sosial untuk merumuskan dan menyelenggarakan pembangunan. Hollis Chenery, ekonom terkemuka Bank Dunia pada akhir tahun 1960-an dan 1970-an, mendefinisikan "pembangunan ekonomi sebagai serangkaian perubahan struktural yang diperlukan untuk mempertahankan pertumbuhan produksi dan merespons hal-hal yang dikehendaki oleh masyarakat".23

Rumusan tersebut memunculkan dua pokok persoalan yang lebih kritis daripada yang pernah terjadi sebelumnya. Pertama, berkaitan dengan asumsi bahwa pengorganisasian masyarakat untuk mendorong pertumbuhan produksi adalah sine qua non pembangunan. Kedua, adalah bagaimana pilihan sosial ditentukan, dan apakah negara-bangsa dan lembaga-lembaganya dapat meneruskan peranannya sebagai satu-satunya penyelesai sengketa yang sah untuk mewakli aspirasi rakyat mereka di dalam sistem politik internasional.

Mason dan Asher pada tahun 1973 mengajukan pertanyaan menarik. "Jika unsur terpenting pembangunan adalah naiknya kemampuan masyarakat dalam merespons pilihan-pilihan sosial, maka apa yang dimaksud dengan masyarakat, dan bagaimana fungsi pilihan-pilihan sosialnya diekpresikan? Siapa yang dimaksud dengan "rakyat", dan bagaimana kita tahu apa yang mereka inginkan?"24

Untuk mengatasi krisis ekologi global diperlukan cara-cara baru dalam menjawab dua pokok persoalan tersebut. Seperti tidak pernah terjadi sebelumnya, tanda-tanda yang mengkhawatirkan berupa terbatasnya sumber daya lingkungan global dan regional bagi kegiatan ekonomi telah mengedepankan persoalan keberlangsungan pembangunan yang selama ini didefinisikan sebagai peningkatan produksi. Bangkitnya gerakan-gerakan lingkungan di tingkat akar rumput di seluruh dunia, yang sering kali bergandengan dengan gerakan-gerakan prodemokrasi, hak-hak manusia, dan kesetaraan sosial di negara-negara berkembang, secara langsung menggugat anggapan bahwa pelbagai masalah lingkungan dapat dipecahkan oleh pemerintah sendiri atau dengan mengalihkan tanggung jawab kepada lembaga-lembaga multilateral seperti Bank Dunia.

Tekanan-tekanan yang harus dihadapi Bank Dunia pada tahun 1980-an dan awal tahun 1990-an agaknya menyoroti sebuah kontradiksi yang sangat menarik perhatian. Sepanjang sejarahnya, Bank Dunia, "Vatikan"-nya pembangunan internasional, tidak pernah dapat meletakkan sebuah teori yang koheren atau meyakinkan mengenai apa yang telah dikerjakan. Jika pertumbuhan diartikan sebagai usaha mewujudkan cita-cita sosial yang disebut pembangunan, maka seperti yang diamati Mason dan Asher pada tahun 1973, bahwa "kekaisaran" yang disebut ekonomi pembangunan adalah "tidak adanya teori pertumbuhan yang memadai atau tidak adanya sekumpulan hipotesis yang berhubungan dengan perilaku berbagai variabel yang relevan dengan sebuah konsep mengenai pembangunan.25

Sebuah argumen dapat diajukan bahwa pinjaman Bank Dunia -- dan sebagian besar bantuan asing -- memiliki dampak yang jahat, apa pun tujuannya. Seperti diungkapkan para ekonom terkemuka pada tahun 1970-an, pinjaman luar negeri ternyata tidak menambah net investmen sebuah negara atau menumbuhkan produksi ekonomi, tetapi malahan mengurangi insentif dan jumlah tabungan domestik.26

Menjelang tahun 1980-an, dua pelopor teori pembangunan internasional, Lord Bauer dan Gunnar Myrdal, sangat dikecewakan oleh pelbagai program bantuan pada umumnya, terutama pinjaman Bank Dunia untuk proyek-proyek bermodal besar. Akibatnya, mereka menganjurkan penghentian sebagian besar bantuan asing, kecuali bantuan untuk bencana dan -- dalam kasus Myrdal -- bagi pemeliharaan kesehatan, sanitasi, dan produksi makanan untuk kaum miskin.n)

Ahli-ahli yang lain telah menunjukkan statistik ekonomi dan informasi lain yang diragukan kebenarannya di negara-negara berkembang, sehingga sulit menyusun teori ekonomi yang relevan. Selain itu, dalam membangun model-model ekonomi, juga sering muncul kecongkakan yang mengabaikan wawasan ilmu pengetahuan lainnya seperti antropologi dan ekologi. Yang paling mengherankan, para ekonom dan perencana pembangunan gemar menarik kesimpulan yang tidak berlandaskan pada asumsi-asumsi empiris dan historis.27

Contoh yang paling terkenal adalah argumen sejumlah pakar ekonomi terkemuka (termasuk peraih Nobel, Paul Samuelson, pengarang banyak buku diktat ekonomi yang secara luas dipakai di perguruan tinggi). Argumen itu mengatakan, mercu suar adalah barang publik menurut sifatnya yang dari sisi ekonomis tidak layak dibangun dan dikelola pihak swasta. Pada tahun 1974, Ronald Coase, professor ilmu hukum yang mendapat Nobel untuk bidang ekonomi pada tahun 1991, menerbitkan sebuah esai yang mengungkapkan sejarah mercu suar Inggris pada abad ke-19. Coase menemukan fakta yang sangat memalukan. Yakni, apa yang secara teoretis tidak mungkin ternyata merupakan kenyataan sejarah yang sederhana: sejak masa Elizabeth sampai abad ke-19, sebagian besar mercu suar di Inggris ternyata dibiayai dan dikelola oleh pihak swasta.28

Persoalan yang lebih dalam dari krisis ekologi tahun 1980-an dan 1990-an awal, yang muncul berbarengan dengan tekanan politik dan ekonomi makro pada Bank Dunia supaya mengucurkan pinjamannya, telah menyingkapkan pakaian kebesaran sang "kaisar pembangunan". Pada saat itu pula, sambil tetap menjaga gengsinya, para pakar ekonomi Bank Dunia mengembangkan teknik-teknik penilaian matematis yang semakin rumit dan sangat mirip teori episiklus para pendukung pandangan Ptolemaic mengenai sistem tata surya pada abad ke-16. Teknik-teknik penilaian itu berusaha menjelaskan bahwa dunia digerakkan oleh kekuatan-kekuatan seperti alam dan sosial, bukan oleh kekuatan-kekuatan yang dijelaskan dalam teori ekonomi neoklasik atau Keynesian.o)

Usaha banyak negara dan lembaga-lembaga internasional seperti Bank Dunia untuk membicarakan, atau menuliskan, kontradiksi-kontradiksi tersebut dinamakan sebagai usaha "pembangunan berkelanjutan". Istilah itu dipopulerkan oleh LSM internasional yang bermarkas di Swiss, yaitu World Conservation Union (IUCN), pada awal tahun 1980-anp) dan disakralkan secara multilateral pada tahun 1987 dalam laporan Komisi Brundtland tahun 1987, dengan judul "Masa Depan Kita Bersama". Laporan itu merupakan sebuah studi yang disusun secara khusus oleh United Nations World Commission on Environtment and Development (Komisi Dunia PBB untuk Lingkungan dan Pembangunan) yang diketuai Perdana Menteri Norwegia, Gro Brundtland.

Pembangunan berkelanjutan adalah suatu formulasi yang disusun secara "teratur dan rapi", yang mendapat anggukan setuju dari setiap orang. Tidak ada laporan para politikus ataupun birokrat internasional yang memproklamasikan tandingan pembangunan berkelanjutan. Komisi Brundtland mendefinisikan pembangunan berkelanjutan sebagai "usaha pemenuhan pelbagai kebutuhan masa kini tanpa merusak kemampuan generasi mendatang dalam memenuhi kebutuhan-kebutuhan mereka".29

Komisi Brundtland menghindar dari pilihan yang keras dan yang sulit diterima, yang menyangkal bahwa pembangunan berkelanjutan harus dicapai dengan peningkatan pertumbuhan ekonomi baik di negara berkembang maupun negara industri. Pertumbuhan ekonomi, kata komisi itu, adalah penting untuk mengurangi kemiskinan yang memperhebat tekanan-tekanan terhadap lingkungan dan menjadi penyebab utama degradasi lingkungan di pelbagai negara berkembang.

Laporan itu menyebutkan pentingnya melindungi dan meningkatkan basis sumber daya alam, perlunya partisipasi rakyat setempat dalam pembangunan, dan perlunya mengubah kualitas pertumbuhan ke suatu pertumbuhan yang hemat materi dan energi. Akan tetapi, laporan tersebut hanya sedikit membahas bagaimana semua itu bisa terpenuhi atau dicapai. Ujung-ujungnya, laporan Brundtland hanya menjadi sebuah pengesahan bisnis, sebagaimana biasanya, yang diberi label maksud-maksud baik. Dan paling banter, isi laporan itu adalah sebuah pemaparan mengenai hal-hal yang sangat kontradiktif, yang tema pokoknya seolah-olah menurunkan pengertian tentang pembangunan berkelanjutan.

Karena satu hal, pertumbuhan ekonomi global -- paling tidak jika peningkatan produksi material merupakan sebuah masukan dan indikator pertumbuhan -- tidak dapat berlanjut ad infinitum, tidak terbatas, bahkan meskipun dengan efisiensi yang semakin tinggi dalam penggunaan energi dan pertanian yang lebih berorientasi perlindungan (sebuah kecenderungan yang sudah melanda di berbagai negara). Walt W. Rostow,q) salah satunya, pada tahun 1983 telah mengamati bahwa "pepohonan tidak mungkin tumbuh sampai ke langit. Semua menjadi mungkin, bahkan pasti, dengan berjalannya waktu, persepsi manusia tentang kemakmuran akan berubah -- atau perubahan akan memaksa mengubah persepsi mereka".30 Harapan Rostow -- dan anggapan mengenai tatanan ekonomi dan politik global -- adalah akan terdapat cukup waktu yang mengizinkan Utara dan Selatan "untuk tetap menstabilkan pertumbuhan penduduk, dan kemudian, pendapatan riil per kapita apabila kita sungguh-sungguh memikirkannya, bukan ketika dihadapkan oleh problem pahit Malthusian atau persoalan-persoalan lain yang berkaitan sumber daya".31

Dibutuhkan perubahan struktural yang besar pada masyarakat dan perekonomian semua negara untuk mulai menanggulangi secara efektif penggunaan sumber-sumber alam secara tidak berkelanjutan yang mengancam banyak orang serta mengancam stabilitas ekologi global. Sistem penguasaan tanah yang sangat tidak seimbang di banyak negara tropis, khususnya di Amerika Latin, telah menjadi faktor utama perusakan hutan, baik karena tekanan pertumbuhan penduduk yang hanya memiliki sedikit lahan sehingga merambah hutan maupun karena desakan berjuta-juta orang yang lainnya ke dalam ekosistem pingiran hutan tropis yang sering kali didukung pemerintah dan Bank Dunia. Demikian pula, sebagai langkah awal, baik negara-negara industri -- khususnya Amerika Serikat dan Kanada -- maupun negara berkembang, harus berganti ke teknologi-teknologi produksi yang efisien dalam penggunaan energi dan bahan mentah. Pada perubahan-perubahan yang seperti itu banyak sekali rintangan politik dan sosial yang harus dihadapi, dan perubahan hanya akan terjadi dengan meluasnya mobilisasi, dukungan, partisipasi, dan akses yang bebas untuk memperoleh informasi bagi masyarkat dan komunitas setempat baik di Utara maupun Selatan.

Bank Dunia jelas merupakan hambatan politik utama bagi pencarian dan penerapan solusi-solusi tertentu. Perubahan dihambat tidak hanya oleh sentralisasi dan sikap tertutup Bank Dunia, tetapi juga oleh pemikiran birokratisnya. Seperti digariskan dalam Anggaran Dasar, pejabat dan staf Bank Dunia harus semata-mata mendasarkan segala keputusan dan tindakan mereka pada pertimbangan ekonomi.r) Terlebih lagi, Anggaran Dasar itu menetapkan bahwa mereka harus memberikan kesetiaannya dengan tanpa kecuali dan khusus hanya kepada Bank Dunia. Meskipun demikian, kebijakan-kebijakan Bank Dunia secara formal mengakui pentingnya partisipasi masyarakat, misalnya dengan beralasan bahwa partisipasi masyarakat merupakan sebuah sarana untuk mencapai tujuan pembangunan ekonomi yang sulit ditentukan. Bahkan, ketika staf Bank Dunia berhasil membujuk pemerintah yang enggan melibatkan penduduk setempat dalam proses pengambilan keputusan pembangunan, partisipasi dan konsultasi tetap saja hanya menjadi formalitas. Pertemuan publik secara khusus diselenggarakan hanya untuk menginformasikan keputusan-keputusan yang telah dicapai kepada kelompok masyarakat setempat. Rakyat (dilarang bicara soal ekosistem alam) tidak dilibatkan sebagai aktor (pelaku), mereka hanya menjadi objek, atau sekadar "perangkat" untuk mewujudkan proyek.s) Terminologi yang digunakan dalam pembangunan mengungkapkan adanya dominasi teknokratis: orang-orang yang hidup di sekitar kawasan proyek disebut "kelompok sasaran", sedangkan orang-orang yang matapencaharian dan budayanya dirampas atau dirusak akibat proyek disebut "penduduk yang terkena proyek" (project-affected populations/PAP).

Max Weber mengindentifikasikan dominasi jenis pemikiran instrumental itu sebagai konsekuensi yang tidak bisa dihindari dari modernisasi atau upaya pembangunan ekonomi yang digabungkan dengan kemajuan teknologi, dan sebagai ciri khusus birokrasi modern. Di sebuah dunia yang didominasi oleh pemikiran instrumental ini tidak seorang pun dapat menanyakan arah atau tujuan pokok. Dan, tidak seorang pun bertanggung jawab atas konsekuensi pokok dari pelbagai tindakannya -- yang saling berantai satu dengan yang lain. Setiap orang hanya mengerjakan satu pekerjaan. Rantai besar kehidupan digantikan oleh rantai komando.

Abad ke-20 telah memperlihatkan potensi perusaknya terhadap populasi manusia dan alam ketika institusi-institusi dan kelompok-kelompok manusia memandang dan memperlakukan kelompok atau orang lain dan seluruh ekosistem hanya sebagai alat-alat atau instrumen untuk mencapai suatu tujuan "yang lebih besar".t) Modernisasi yang dibedah Weber, dan yang dikhawatirkan Dostoyevsky, memproduksi sebuah budaya yang mendunia menjelang pertengahan abad ke-20: yaitu budaya modernitas. Bank Dunia adalah salah satu lembaga yang memproduksi budaya itu. Dan krisis yang terjadi pada Bank Dunia menjadi bagian dari krisis modernitas yang lebih luas, yang sekarang sedang mengalami transisi --politik, ekonomik, sosial, dan budaya -- untuk menjadi sesuatu yang lain.u)

Kemudian, apa yang menjadi inti "modernitas"? Dapat dikatakan, intinya adalah berupa sebuah keyakinan, atau agaknya pengungkapan kolektif (mungkin juga suatu halusinasi duniawi yang kolektif) tentang dunia sebagaimana ia menghadirkan dirinya sendiri: "Ada keyakinan dasar bahwa pembangunan tidak dapat dihentikan, dan hanya bisa diarahkan," kata Presiden Bank Dunia Conable pada bulan Mei 1987.

Dengan kata lain, pembangunan merupakan sebuah kekuatan yang bertenaga penuh yang melampaui kemampuan lembaga manusia mana pun -- entah itu berupa bank ataupun pemerintahan. Sehingga tidak ada yang mampu menghentikan atau mengubahnya secara mendasar. Satu-satunya persoalan adalah apakah Bank Dunia mau menjadi bagian darinya atau tidak: "Bank Dunia tidak dapat memengaruhi kemajuan jika berada di luar arena. Lembaga itu harus menjadi bagian darinya."32

Dari manakah datangnya kepercayaan yang menyatakan bahwa pembangunan merupakan kekuatan global, impersonal, dan tidak terlawan? Keyakinan ini memang tidak selalu demikian pada sebagian besar sejarah manusia, dan juga pada sebagian masyarakat manusia yang memasuki abad ke-20, dan mungkin tidak pula demikian pada beberapa tahun mendatang.

******