Berbeda dari para pendahulu ataupun penerusnya, Robert McNamara sewaktu memegang kebijakan di Bank Dunia membuat banyak tindakan perintisan yang bisa disaksikan hingga kini. McNamara menjejakkan langkah-langkah baru bagi Bank Dunia pada saat lembaga transnasional itu nyaris tidak mampu bertahan dalam beberapa tahun ke depan. Selama tiga belas tahun masa kepemimpinannya (1968-1981), McNamara menaikkan nilai pinjaman sampai enam kali lipat (dari 953 juta hingga 12,4 miliar dolar AS), menambah jumlah staf dari 1.574 orang sampai 5.201 orang.3 Langkah lain yang lebih penting, dia membawa sebuah soal yang berkaitan dengan misi moral ke dalam Bank Dunia, yang pada waktu itu dan waktu-waktu sebelumnya tidak pernah dilakukan. Sebagaimana dinyatakannya pada tahun 1969, semangat dan pemikirannya, yang tercermin dalam pertumbuhan Bank Dunia yang luar biasa itu, dicurahkan hanya demi kepentingan "pembangunan" atau "suatu tugas mahapenting dalam menghadapi berbagai persoalan umat manusia di abad ini".4 Lebih dari itu, semua itu dilakukannya untuk mereka yang termiskin dari yang miskin.

McNamara pula yang membentuk "divisi lingkungan" dalam Bank Dunia pada tahun 1970. Bahkan, berkat McNamara juga, Konferensi Tingkat Tinggi PBB mengenai Lingkungan Hidup (U.N. Conference on the Human Environment) yang pertama di Stockholm pada tahun 1972 dapat dilangsungkan. Di dalam konferensi itu dia mengatakan:

Dalam konferensi di Stockholm, McNamara menegaskan bahwa divisi lingkungan Bank Dunia itu akan meninjau ulang "setiap proyek yang dikelola lembaga keuangan itu", lalu mengadakan "suatu penelitian yang saksama" terhadap semua komponen ekologis yang terkena proyek. Sejumlah kriteria lingkungan yang komprehensif pun disusun dan dijadikan baku-mutu yang harus dianut setiap proyek pembangunan yang akan dilaksanakan.

Dalam waktu dua tahun, menurut McNamara, Bank Dunia telah mencapai pengalaman luar biasa dalam menanggulangi masalah lingkungan yang patut diteladani. "Bank Dunia kini telah berpedoman akan menolak memberikan pinjaman jika program pembangunan itu tidak memenuhi kriteria lingkungan yang ada... meskipun, sampai kini, kasus semacam itu belum juga muncul. Sejak diadakan program kajian lingkungan, kami mendapati bahwa setiap upaya penyelamatan lingkungan ternyata dapat dinegosiasikan dan diimplementasikan dengan sukses."6

Kini, mari kita uji agenda pengentasan masyarakat miskin Bank Dunia semasa kepemimpinan McNamara dan beberapa dampaknya terhadap lingkungan. Memang, setelah Indira Gandhi di Stockholm pada tahun 1972 mengatakan bahwa kemiskinan itu sendiri yang menjadi pencemar (polluter) di negara-negara berkembang, maka tema itu kemudian selalu diulang-ulang oleh para pengganti McNamara. Sampai akhirnya mereka bersemboyan, dengan menolong orang miskin, maka Bank Dunia telah menyelamatkan lingkungan.

McNamara memang menghadirkan paradoks yang menarik. Banyak kalangan melihat pemikirannya lebih sebagai teknokrat murni. Sebagai bekas pemimpin perusahaan Ford Motor dan Menteri Pertahanan Amerika Serikat selama Perang Vietnam, McNamara tampaknya memiliki keyakinan yang hampir obsesif dalam banyak langkahnya. Dia juga termasuk orang yang rasional dan suka menguasai. McNamara juga memiliki langkah manajemen yang tahan banting ketika menghadapi sejumlah problem.a)

Pada awal tahun 1960-an, McNamara pernah mengatakan, "Menjalankan organisasi besar pada hakikatnya sama seperti menjalankan perusahaan Ford Motor, gereja Katholik, atau kementerian pertahanan. Dan, jika Anda sudah mencapai tataran tertentu, maka organisasi-organisasi itu akan tampak sama di mata Anda."7 Sudut pandangnya yang top-down terhadap pembangunan sosial dan ekonomi, selama beberapa waktu sempat menggemakan heroisme Peter nan Agung dalam bentuk modern atau Sang Diktator Dermawan yang banyak berkembang di abad pencerahan Eropa. "Manajemen", kata McNamara pada tahun 1967, "adalah pintu masuk yang menghubungkan setiap perubahan sosial, ekonomi, dan politik di masyarakat -- tentu saja, perubahan yang terarah."8

McNamara senantiasa menekankan bahwa keinginan pribadinya, dan juga kebijakan Bank Dunia pada masa kepimpinannya, bersifat moral dan etis. Dia mengambil contoh, Dewan Gubernur Bank Dunia dan IMF dalam sidangnya di Nairobi pada tahun 1973 menegaskan bahwa sekalipun ada banyak pembenaran untuk memberikan bantuan pembangunan (seperti untuk perluasan perdagangan, keamanan internasional, dan pengurangan ketegangan sosial):

Apakah Bank Dunia di bawah kepemimpinan McNamara akan berubah dari teknokrasi keuangan yang berlumur dosa sewaktu dipegang Eugene Black menjadi "gereja" ekonomi global bagi kaum miskin dan lemah? Dalam kesempatan yang sama, di sidang Nairobi tahun 1973, McNamara mencanangkan agenda baru: pinjaman Bank Dunia akan terus meningkat hingga 14 persen setiap tahunnya. Dengan agenda baru itu, dia yakin "kemiskinan absolut" -- suatu kondisi yang pada tahun sebelumnya diyakininya tengah dialami 40 persen dari total penduduk di negara-negara berkembang -- akan segera terkikis. Maka sekitar 700 juta orang, yang selama ini tertinggal di belakang "kereta" pertumbuhan ekonomi dan terjebak dalam kondisi kekurangan di bawah kelayakan hidup manusia, akan segera terangkat naik.10

Sebagian besar dari mereka tinggal di desa. Karena itu, menurut McNamara, strategi bantuan kemiskinan dari Bank Dunia pada awalnya akan difokuskan pada pembangunan pedesaan: meningkatkan produksi para petani gurem (yang lahannya kurang dari 5 hektare). Sehingga, pada tahun 1985, panen mereka diharapkan naik sampai 5 persen per tahun.11

Strategi itu terdiri atas beberapa elemen pokok yang dalam teori ditargetkan untuk membantu si miskin: mendukung kebijakan landreform, menjamin akses lebih baik untuk kredit bagi para petani miskin, menjamin ketersediaan air untuk irigasi dan kebutuhan rumah tangga, memperluas riset, pelayanan, dan penyuluhan pertanian, serta meningkatkan akses pada pelayanan masyarakat terutama pelayanan kesehatan dan pendidikan. "Dan sebagian besar program itu bersifat mendesak," tegas McNamara. Karena itu, Bank Dunia akan mendukung lembaga dan organisasi tingkat desa yang membaktikan diri untuk memperbaiki produktifitas dan kemampuan kaum miskin di pedesaan, bukannya cuma melindungi kekuasan orang-orang yang punya "hak istimewa" di dalam masyarakat.12

McNamara mengakhiri sambutannya pada pertemuan Nairobi itu dengan sebuah peringatan yang hampir mirip pesan dalam sebuah misa:

Asumsi yang dikembangkan dalam strategi Bank Dunia untuk mengurangi kemiskinan -- yang dicantumkan dalam laporan yang bertajuk "Redistribution trough Growth" (Redistribusi melalui Pertumbuhan), tahun 1974 -- adalah tidak akan ada, atau setidaknya sangat kecil, pengorbanan (trade-off) dalam mencapai pemerataan sosial dan pertumbuhan ekonomi. Diasumsikan juga bahwa sebuah kebijakan tidak hanya dapat mencapai dua tujuan itu dengan cara yang tidak bertentangan, tetapi juga bisa mencapai kedua tujuan itu secara berbarengan. Strategi Bank Dunia akan tertuju pada pemberian modal bagi kelompok miskin, dengan tujuan mendorong pertumbuhan ekonomi nasional. Dengan demikian, persoalan redistribusi pendapatan atau aset yang cukup pelik itu dapat terhindari.14 Akan tetapi dalam praktiknya, pada tahun 1970-an dan 1980-an, asumsi-asumsi itu dijungkirbalikkan oleh kenyataan semakin lebarnya ketimpangan ekonomi relatif yang (justru) terjadi pada negara-negara dengan pertumbuhan ekonomi yang cepat: negara-negara yang mendapat bantuan Bank Dunia, seperti Cile dan Thailand.

Pada masa McNamara, Bank Dunia melanjutkan tradisi lamanya, memberikan pinjaman untuk pembangunan infrastruktur. Sekitar setengah sampai dua pertiga pinjaman dialokasikan untuk proyek-proyek semacam itu, termasuk proyek yang khas tahun 1950-an dan 1960-an seperti pembangunan bendungan raksasa dan jalan raya. Kendati demikian, proporsi pinjaman untuk proyek "gaya baru", yakni pengurangan kemiskinan, memang terus bertambah secara cepat. Fokus utamanya adalah pengembangan desa dan pertanian, proporsi pinjamannya naik dari 18,5 persen pada tahun 1968 (172,5 juta dolar AS dalam bentuk pinjaman dan kredit IDA) hingga 31 persen pada tahun 1981 (sekitar 3,8 miliar dolar AS dalam bentuk pinjaman tahunan).15 Sementara proyek pengurangan kemiskinan di perkotaan (yang biasanya meliputi penataan perkampungan kumuh dengan penyediaan pompa air, listrik, dan sebagainya) serta proyek pendidikan dan kesehatan juga menjadi bagian penting dari peningkatan pinjaman Bank Dunia.

Ambisi McNamara tampaknya tidak berhenti hanya dengan usaha peningkatan pinjaman dengan sasaran pemberian modal bagi si miskin. Riset dan perencanaan jangka panjang Bank Dunia juga digalakkan. Tujuan pokok riset itu adalah untuk secara lebih agresif memberlakukan baku-mutu pembangunan di negara-negara berkembang yang berpenduduk padat. Dalam ceramahnya di Universitas Columbia pada bulan Februari 1970, McNamara menyatakan:

Bank Dunia juga menyiapkan rencana induk pinjaman dana yang disusun setiap lima tahun dalam bentuk Makalah Perencanaan Negeri (Country Programming Papers, disingkat CPPs). CPPs ini menyusun target dan prioritas semua pinjaman Bank Dunia kepada suatu negara tertentu, yang didasarkan pada laporan Program Misi Ekonomi suatu negara dan laporan-laporan lainnya. Tentu saja baik laporan ekonomi maupun CPPs tergolong dokumen sangat rahasia dan tertutup, yang terpisah dari memo-memo internal lainnya. Bahkan, dalam beberapa contoh kasus, menteri kabinet suatu negara tidak memperoleh akses untuk melihat dokumen-dokumen tersebut. Dan bagi negara-negara miskin, kenyataan itu dianggap sudah menjadi titah internasional lantaran nasib ekonomi negara mereka.b)

CPPs merupakan dokumen rencana induk mengenai seluruh pinjaman yang dikeluarkan Bank Dunia. Lembaga keuangan internasional itu juga tidak memperkenankan direktur eksekutifnya melihat isi dokumen tersebut, begitu pula terhadap sejumlah dokumen-dokumen lainnya.17 Para direktur direduksi sekadar menjadi tukang stempel. McNamara tidak pernah sekali pun memperkenankan mereka untuk memeriksa tingkat kemajuan kebijakan utamanya yang selalu dipidatokan dalam pertemuan tahunan Bank Dunia dan IMF.18 Karena itu, seperti tahun-tahun sebelumnya, Bank Dunia ternyata tidak bertanggung jawab kepada dirinya sendiri.

Hal aneh lainnya adalah mengenai perencanaan global terpusat, yang proses penyusunannya cukup unik. Staf Bank Dunia akan melakukan kunjungan ("misi") selama beberapa hari atau beberapa minggu ke negara sasaran. Hasil kunjungan itu kemudian digabungkan dengan riset data di belakang meja. Setelah itu, staf tersebut memerintahkan suatu pengumpulan data untuk menyusun rencana pembangunan bagi setiap aspek yang relevan dari kerangka sosial suatu negara. Bank Dunia akan terus mengamati score pemerintah saat menyusun rencana tersebut, yang – tentu saja -- akan berupaya meregulasi "setiap aspek yang relevan" dari masyarakat. Berdasarkan pengumpulan, penyaringan dan pengorganisasian informasi Bank Dunia, maka lembaga pendonor lainnya akan membantu memberikan dana untuk setiap elemen utama pembangunan yang dirumuskan di bawah pengawasan Bank Dunia.

Sudut pandang ini mengasumsikan dan memperkuat gagasan negara sebagai suatu entitas yang berhak merencanakan dan mengarahkan semua "aspek sosial, ekonomi, dan politik yang relevan dengan kemajuan suatu negara". Kritik terhadap proyek ini adalah penguasaan informasi secara sistematis – yaitu di bawah pengawasan Bank Dunia -- dalam suatu bentuk yang dapat digunakan sebagai alat kontrol dan dominasi sosial oleh pemerintah di negara berkembang. Peranan swasta baik peranan LSM di tingkat lokal maupun nasional, atau peranan dari sesuatu yang bisa dicirikan sebagai masyarakat sipil tidak mendapat tempat dalam sudut pandang ini. Pada dasarnya, sudut pandang ini akan menciptakan suatu dunia yang semuanya telah diteliti, diberi sanksi, dan direncanakan hanya dengan cara yang resmi. Lebih dari itu, sudut pandang ini akan terus menyedot harta si miskin, tetapi tidak menyediakan ruang bagi pertanggungjawaban sipil dan politik kepada masyarakat yang terkena imbas pinjaman Bank Dunia. Demikian pula, pertanggungjawaban publik dari negara donor juga tidak ada. Kemungkinan adanya debat terbuka mengenai kebijakan sosial, ekonomi, dan politik dihapuskan dari tatanan dunia baru ini.

Selain itu, Bank Dunia di bawah McNamara beserta ambisi perencanaannya telah menumbuhkan asumsi-asumsi yang sudah berurat-akar tentang "daya nalar" sistem sosial manusia yang kompleks dan interaksinya dengan alam. Bank Dunia mengajarkan pada sebuah generasi dengan pengetahuan semacam ini: kontrol dan dominasi adalah bagian dari setiap perencanaan pembangunan yang mengubah umat manusia dan alam dalam skala global. Tidak berlebihan jika sudut pandang ini disebut paradoks faustian.

Kita telah melihat bahwa sudut pandang pembangunan McNamara tampak idealistik, bahkan moralistik. Namun, cara-cara untuk mewujudkannya dilakukan tanpa bertanggung jawab, dengan sebuah stuktur kontrol yang (selalu) dijalankan "dari atas ke bawah", dan kehendak untuk melakukan dominasi. Dalam praktiknya, pendekatan McNamara malah memperburuk perilaku Bank Dunia: kecenderungan untuk memperbesar kekuatan lembaga keuangan itu sendiri seraya mengabaikan kompleksitas alam dan sosial di negara-negara berkembang.c) Pertama, tekanan yang luar biasa dan belum pernah terjadi sebelumnya berupa kebijakan menaikkan bantuan sekadar untuk memenuhi angka ekspansi yang telanjur diumumkan ke masyarakat luas. Ini ciri pertama kepemimpinan McNamara.

Namun, persoalan klasik masih juga muncul, seperti tidak adanya proyek-proyek yang layak dibiayai Bank Dunia. Bahkan, persoalan ini menjadi jauh lebih buruk pada masa McNamara. Dan jalan keluarnya adalah intensifikasi pendekatan teknokratis lintas-lembaga. Sasaran-sasaran yang mudah diraih didefinisikan sebagai indikator kemajuan, sementara realitas sosial yang kompleks dikemas manis dengan istilah "gambaran dan jumlah kelompok sasaran", "peningkatan hasil", "calon penerima bantuan", "perbaikan produktivitas", "perubahan pendapatan", dan sebagainya.20 Satu jenis teknologi diterapkan di semua tempat, dan hasilnya tentu bisa diperkirakan: alat-alat itu biasanya tidak efisien walaupun kondisinya sangat baik, dan sering tidak cocok secara lingkungan dan sosial sebagaimana yang terjadi pada banyak proyek sebelumnya yang gagal.

Pendekatan Bank Dunia dalam mengurangi kemiskinan juga mengasumsikan bahwa elite yang berkuasa di negara berkembang -- yang suka menyedot keuntungan bantuan pembangunan dari pemerintah -- bisa dibujuk untuk membuat perubahan kelembagaan dan struktural yang menguntungkan kaum miskin dan lemah.21d) Kurangnya konsultasi atau partisipasi calon penerima bantuan (yakni kaum miskin) mengenai kenaikan jumlah bantuan Bank Dunia juga telah menjadi suatu kebiasaan pada masa kepemimpinan McNamara.22

Kritik lain menunjukkan, secara teori pun seluruh pendekatan itu cacat fatal. Dari 700 sampai 800 juta orang miskin yang menjadi sasaran dari strategi pengurangan kemiskinan Bank Dunia, 60 sampai 70 persen adalah petani tak bertanah dan buruh tani. Atau dengan kata lain, karena begitu miskinnya, mereka tidak bisa mendapatkan kredit dalam keadaan seperti itu. Strategi McNamara dengan memberikan modal bagi petani gurem agar dapat meningkatkan produksinya -- seandainya pun berjalan -- ternyata hanya menjangkau sebagian kecil petani gurem.23

Dari segi lingkungan, kekeliruan kebijakan Bank Dunia secara sosial dan teknologis memperburuk strategi yang sudah bersifat "merusak" ini. Perhatian utama dari proyek "gaya-baru" pada tahun 1970-an adalah terbukanya "lahan baru" untuk pertanian, hutan komersial, pembuatan ranch, dan pembangunan permukiman yang harus membabat hutan tropis dalam skala luas. Program padat modal, teknologi pertanian dengan Revolusi Hijau yang membutuhkan banyak pupuk kimia dan pestisida, didukung besar-besaran. Ironisnya, atas nama kaum miskin, pembangunan ala Bank Dunia berujung pada semakin kuatnya cengkeraman dominasi terhadap kelompok sosial lemah dan semakin luasnya pendudukan wilayah yang masih alami.

Dalam contoh-contoh yang spesifik dapat dilihat dengan jelas bagaimana Bank Dunia dan para peminjamnya mengubah retorika canggih McNamara mengenai kemiskinan dan lingkungan ke arah sebaliknya dalam praktik.

Semua pengalihan bantuan Bank Dunia yang begitu tipikal, dari si miskin kepada elite politik dan ekonomi, digambarkan dengan baik melalui sebuah kasus yang didokumentasikan oleh dua peneliti Amerika, Betsy Hartmann dan James Boyce. Keduanya mendengarkan kesaksian langsung dari orang yang terkena dampak proyek IDA, yaitu proyek yang mendanai instalasi 3.000 buah pipa air di barat laut Bangladesh. Proyek itu semula diharapkan bisa menguntungkan koperasi-koperasi yang beranggotakan sekitar 25 sampai 50 petani, khususnya dalam pembelian pipa. Dalam satu kampung tempat kedua peneliti itu tinggal, pengadaan pipa air dipegang oleh Nafis, seorang tuan tanah di desa itu. Nafis mengumpulkan sejumlah tanda tangan palsu, kemudian ditunjukkan kepada pelaksana proyek itu, sehingga dia menjadi "manajer" koperasi yang hendak membangun irigrasi tersebut.24

India bisa dijadikan contoh lain mengenai korupsi dan penyelewengan bantuan untuk kaum miskin, sejak negeri itu (dan tampaknya untuk seterusnya) menjadi negara pengutang terbesar Bank Dunia, dengan banyak penduduk yang masih berada dalam kemiskinan absolut. Pertanian India -- terutama pertanian irigasinya -- adalah medan pertempuran terpenting dari strategi perang McNamara dalam memberantas kemiskinan.

Pada tahun 1982, Robert Wade -- peneliti kebangsaan Inggris -- menggambarkan korupsi yang sudah menjalar di badan administrasi irigrasi sebuah negara bagian yang terpencil di selatan India. Dia mengungkapkan, ternyata di beberapa daerah, sistem irigasi dibangun dan dioperasikan bukan untuk kepentingan petani gurem. Bahkan selanjutnya Wade mengatakan, kinerja buruk pada proyek-proyek irigasi kemungkinan akibat buruknya pengoperasian dan pemeliharaan irigasi. Kecenderungan yang terjadi adalah berlomba-lomba menaikkan jumlah pendapatan haram di antara staf badan administrasi irigasi dan para politikus di daerah itu.26

Dalam studi kasusnya di selatan India ditemukan, 50 persen dana perawatan lenyap dikorupsi. Selain itu, para insinyur irigasi tampaknya memiliki iktikad buruk karena sering membuat pasokan air jadi tidak menentu, menutup pasokan air bagi perkampungan yang kekurangan, hingga penduduk terpaksa membayar uang sogokan untuk mendapatkan air. "Pendapatan dari uang sogokan akan semakin besar jika pasokan air semakin tidak menentu," simpul Wade.27

Hasil studi lainnya juga menunjukkan kenyataan yang sama jeleknya walaupun terjadi di tempat lain. Misalnya pada sistem Kanal Kosi di Bihar, di sebelah timur laut India. Diperkirakan, 50 hingga 60 persen dana proyek itu telah "ditelan" kontraktor, pejabat korup, dan politikus lokal.28 Skala korupsi yang demikian menurut Wade sudah menjadi bagian "komitmen politik" untuk selalu melakukan penanaman modal di bidang irigasi, yang di beberapa negara bagian India komposisinya sampai lebih dari separo anggaran pembangunan."29

Bank Dunia sebenarnya dapat mereduksi kesalahan manajemen pada proyek semacam itu. Tetapi pada kenyataannya, tekanan untuk terus menaikkan bantuan pada masa McNamara justru berakibat sebaliknya. Wade mencatat, pada tahun 1982 sikap resmi Bank Dunia adalah "hanya memperhatikan dirinya sendiri dengan cara meningkatkan pemasukan untuk pembangunan, sementara pemerintah yang menerima bantuan cemas mengenai hasil nyata proyek pembangunan itu."30 Namun, menurut Wade, pendekatan yang dilakukan Bank Dunia pada tahun 1970-an malah menyalahkan petani pada kasus jeleknya kinerja irigrasi di India.

Untuk membuat sistem irigasi yang lebih efisien dan adil seharusnya dilakukan perubahan manajemen dan memberikan perhatian yang lebih besar terhadap kompleksitas sosial dan politik setempat. Padahal banyak sistem irigrasi tradisional di Asia sebenarnya hanya memerlukan penggunaan air yang jauh lebih efisien dan berbiaya lebih murah dibandingkan dengan proyek irigrasi yang didanai Bank Dunia. Menurut Wade, Bank Dunia cenderung menekankan program-program besar dan berbiaya tinggi yang sebenarnya hanya mencerminkan "ambisi" para insinyur irigasi di Asia Selatan. Persoalannya, apa yang baik bagi Bank Dunia belum tentu baik bagi negara yang menerima bantuan sebagai suatu resep umum.31

Penyuluhan pertanian adalah komponen lain dari strategi pertanian di India dan di belasan negara lain. Bank Dunia mengandalkan "Training and Visits" (T& V, Pelatihan dan Kunjungan), yang intinya berupaya memajukan sistem alih pengetahuan yang tersentralisasi dari penyuluh-penyuluh lapangan kepada sejumlah petani yang wewakili 10 persen dari populasi petani. Biasanya, penyuluh pertanian akan bertemu tiap dua minggu dengan kontak-kontak petani mereka dan untuk menyebarkan pelajaran-pelajaran yang sudah ditata, dan selanjutnya kontak-kotak tani itu yang akan bertanggungjawab menyebarluaskan "ilmunya" ke kalangan petani di daerahnya.

Melalui metode yang sederhana dan per teori menarik ini, pendekatan T&V secara parktak adalah berlainan. Menurut peneliti dari Inggris, Mick Moore, di India, metode tersebut tidak memilki dampak dalam meningkatkan kualitas layanan penyuluhan pertanian, tetapi berhasil dalam mendorong pemerintah pusat dan negara bagian untuk memperbesar anggaran untuk sistem penyuluhan ini.32 Para penyuluh pertanian sebenarnya tidak mengerjakan tugasnya; sesi-sei pelatihan mereka hanya omong-omong belaka, dan sekadar formalitas belaka; dan lebih penting lagi, para petani itu tidak menyebarkan pengetahuan mereka atau bahkan tidak tahu bahwa mereka adalah "kontak tani".33 Bank Dunia mempromosikan metode T&V ini di India dalam skala luas. ; antara tahun 1977 dan 1982 Bank menyetujui dua belas pinjaman dan kredit senilai $200 juta (ditambah dana pemerintah India sendiri sebesar $200 juta) guna menggalakkan sistem penyuluhan baru di tiga belas negara bagian, utamanya di "wilayah-wilayah komando", ( yakni wilayah-wilayah yang dilayani ) oleh proyek irigasi raksasa.34 Sebagian besar dari dana ini digunakan untuk pembangunan gedung, pembelian kendaraan, dan gaji pegawai, dan dengan demikian, secara alamaih menciptakan kelompok lobby di tiap departemen pertanian di masing-masing negara bagian untuk memperoleh jatah program ini.

Mengapa metode T& V ini tidak efektif ? menururt moore, Bank Dunia menerapkan sistem yang terstandar, yang "mengabaikan pertimbangan adanya kemajemukan ekologi lokal dan kelembagaan". Ekologi lokal dan pola-pola tanam, kelembagaan masyarakat, dan faktor-faktor sosiologi lainnya kebnayakan diabaikan saja. Lebih jauh, Moore menuduh bahwa Bank Dunia telah melakukan tekanan kepada pejabat pemerintah India agar menyatakan bahwa sistem ini sukses dan secara aktif berusaha membungkam gugatan dan kritik-kritik:

Moore menyimpulkan bahwa Bank telah memnjalankan peranan yang menyedihkan dan kontraporduktif dalam usahanya memnggalkkan metode T&V dfi India: suatu model penyuluhan tunggal yang diterapkan pada bermacam-macam situasi pertanian." Kebutuhan spesifik dari petani lokal dan hambatan-hambatan ekologis tidak dianggap penting dalam model universal yang mau diterapkan di semua tempat. Seluruh sistem digerakkan oleh kepentingan karir para pegawai Bank Dunia dan para pejabat departemen pertanian, yang keduanya bersikap saling melengkapi untuk mencapai sasaran memindahkan uang sebanyak-banyaknya.e) Pembatasan atas kritik dan gugatan kepada metode ini merupakan akibat yang logis dan ciri-ciri yang yang diperlukan.36

Barangkali kritik yang paling mengganggu bagi McNamara adalah kritik yang ditujukan pada retorikanya mengenai pengurangan kemiskinan. Sebab, pinjaman Bank Dunia yang berorientasi agrokultural sebenarnya mengakibatkan kerusakan pada pertanian-pertanian kecil dan penggusuran ratusan juta petani di seluruh dunia. Di balik retorikanya yang mengesankan, strategi pengurangan kemiskinan McNamara pada praktiknya hanya mempercepat proses modernisasi pertanian dan meleburkan bidang pertanian ke dalam pasar global. Banyak pengamat menilai, proses ini malah makin melebarkan kesenjanganf) dan menghasilkan kemiskinan dan keterbelakangan karena proses penggusuran orang desa telah mencerabut mereka dari komunitas tani tradisional.g) Pada saat itu, sebuah proses ekonomi tengah menggerus tanah-tanah pertanian kecil menjadi tanah-tanah "milik umum", sebuah proses yang dalam beberapa hal mirip proses pembukaan lahan di Inggris pada saat sebelum Revolusi Industri. Bedanya, kini proses itu berlangsung dalam skala global, yang diintensifkan oleh Revolusi Hijau di bidang teknologi pertanian.37 Petani dan suku asli yang hidup subsisten sering kali menjadi korban, didesak sedemikian rupa. Semula mereka hidup dalam kemiskinan, dan kemudian malah tenggelam dalam kemelaratan absolut. Tina Wallace menyimpulkan, di belahan utara Nigeria:

Bahkan proyek-proyek yang diklaim Bank Dunia sebagai proyek yang paling sukses ternyata malah melebarkan kesenjangan dan memperburuk nasib orang-orang miskin tak bertanah. Salah satu contoh klasik adalah proyek Irigasi Muda Malaysia. Menurut laporan Bank Dunia pada tahun 1975, antara tahun 1965 dan 1974, proyek itu berhasil melipatgandakan pendapatan rata-rata petani yang tinggal di daerah proyek. Dampak lainnya, masih menurut laporan itu, produksi beras meningkat sampai dua setengah kali lipat dibanding tahun-tahun sebelumnya, serta berhasil mencapai economic rate of return sebesar 18 persen sedangkan pada tahun-tahun sebelumnya hanya 10 persen.39 James C. Scott, seorang ilmuwan asal Yale, antara tahun 1978 dan 1980 tinggal di desa-desa kecil yang "menikmati" hasil proyek itu. Dia menemukan keadaan yang sangat membingungkan. Menurut temuannya, walaupun kesejahteraan mayoritas keluarga di pedesaan itu meningkat, "namun sebagian lainnya—mungkin sekitar 35-40 persen—tetap tertinggal dengan pendapatan yang sangat rendah, yang tidak lebih buruk tapi juga tidak lebih baik dibandingkan kehidupannya pada satu dekade lalu."40 Petani gurem yang penghasilannya separo penghasilan tuan tanah pada saat proyek itu baru dimulai, malah merosot seperempatnya lagi pada saat proyek itu selesai. Dan pada tahun 1979, penghasilan riil-nya merosot lebih rendah lagi daripada ketika proyek itu baru dilaksanakan pada tahun 1966.41 Negara, yang sebelumnya hanya menjadi "penonton" atau paling banter mediator antara petani dan perusahaan swasta.... kini menjadi partisipan langsung, penentu keputusan, pengatur kerja, dan antagonis bagi petani."42

Scott mencatat adanya pola perlawanan pasif yang dilakukan oelh penduduk miskin di desa di pertengahan 1970-an, termasuk sejumlah sabotase hasil panen raya. Menurut Scott, hasil panen raya itu menghilangkan dua pertiga penghasilan yang mungkin diraih oleh penduduk desa di daerah itu.43 Dia menyimpulkan bahwa "seiring makin merebaknya Revolusi Hijau, kaum kaya menjadi semakin kaya sementara miskin tetap miskin atau justru semakin miskin."44

Proyek-proyek pengurangan kemiskinan Bank Dunia untuk masyarakat kota, yang terfokus pada penataan daerah kumuh, juga mengalami masalah yang sama berupa penyimpangan manfaat selain maksud-maksud yang pantas dipuji. Di Indian Selatan di kota Madras, misalnya, sebuah studi yang dilakukan oleh dua pekerja pembangunan Belanda menyimpulkan bahwa proyek perbaikan daerah kumuh yang didanai Bank Dunia, dan proyek-proyek sejenisnya, jarang menjangkau penduduk yang paling miskin. Yang lebih buruk lagi, proyek-proyek seperti itu memacu kenaikan harga dan sewa tanah, yang berakibat pada terusirnya keluarga-keluarga miskin.45 Masalah serupa juga terjadi pada apa yang semula dibayangkan menjadi proyek percontohan untuk penataan masyarakat kota, yang didanai Bank Dunia di Dar es Salaam, Tanzania.46

Tidak jarang terjadi, proyek pengurangan kemiskinan Bank Dunia tidak hanya melebarkan kesenjangan, tetapi juga memicu konflik -- sebagaimana yang terjadi pada Proyek Pengembangan Ternak dan Pertanian Mutura di Rwanda. Proyek itu mulai didanai pada tahun 1970-an, tujuan proyek itu adalah membantu 9.000 keluarga petani tak bertanah melalui sebuah program pemukiman pertanian dan pengembangan ranch di atas areal proyek seluas 51.000 hektare. Untuk menilai pinjaman tahap kedua bagi proyek yang sudah berjalan sejak tahun 1974 itu disewalah seorang antropologis Belgia, Rene Lemarchand, pada tahun 1978. Lemarchand mengingatkan bahwa proyek itu telah mengabaikan faktor etnis dan politik yang ada dalam masyarakat setempat: kudeta militer pada tahun 1973 dan suku mayoritas Hutu (85 persen dari seluruh penduduk Rwanda) yang merebut kekuasaan dari suku minoritas Tutsi. Areal proyek itu mencakup sebuah wilayah yang didiami secara tradisional oleh orang Hima dan Tutsi, dan pada tahun 1978 wilayah itu kemudian ditempati oleh para pemukim Hutu. Proyek itu sendiri dijalankan secara top-down. Akibatnya, proyek itu bukannya mengurangi kemiskinan, tapi justru memapankan sistem politik yang bersifat patronase dan bobrok, yang dijalankan oleh suku Hutu....

Kelemahan fatal Proyek Mutura, yang juga sering terjadi pada sebagian besar program pengurangan kemiskinan Bank Dunia, adalah sikap mengabaikan dinamika politik dan sosial yang berlangsung di lokasi proyek. Dinamika itu "terbukti sangat tidak cocok dengan tujuan pembangunan desa yang dirumuskan oleh Bank Dunia. Tak heran, jika kemudian orang miskin semakin jauh dari sumber daya, dukungan kelembagaan dan jasa yang dapat mengubah kepemimpinan sosial dan ekonomi mereka."48 Namun peringatan Lemarchand itu diabaikan: "Kontribusi saya dalam proyek itu tampaknya telah direduksi. Ini terlihat dalam Laporan Penilaian Proyek Bank Dunia... hampir dua halaman cuma berisi kata-kata kosong."49h)

Proyek pemukiman dan pembukaan lahan yang ambisius merupakan bagian penting lainnya dari strategi pengurangan kemiskinan Bank Dunia. Setahun sesudah Proyek Mutura, Bank Dunia menyetujui bantuan sebesar 21 juta dolar AS untuk Proyek Pengembangan Ternak dan Kehutanan di Rwanda. Proyek ini bertujuan untuk mengembangkan permukiman pertanian yang baru dan menjadikan 37.000 akre hutan Gishwati sebagai hutan komersial.50

Di Malaysia, Bank Dunia mengucurkan sejumlah pinjaman untuk pendanaan pembukaan hutan dan pengembangan permukiman pertanian yang dilakukan oleh Federal land Development Authority (FELDA) -- semacam badan pembangunan otonom yang pembentukannya disokong oleh Bank Dunia. Antara tahun 1968 dan 1973, Bank Dunia mengeluarkan pinjaman tiga tahap untuk mendanai program permukiman di lahan Segitiga Jenka. Program ini meliputi pembukaan hutan tropis seluas 100.000 akre di tengah semenanjung Malaysia dan pengembangan permukiman untuk 9.600 keluarga petani penanam pohon kelapa sawit dan karet. Pada tahun 1973, Bank Dunia mengucurkan pinjaman lainnya sebesar 40 juta dolar AS kepada FELDA untuk pembukaan 81.000 akre hutan tropis yang akan dijadikan perkebunan kelapa sawit di Johor, sebelah selatan semenanjung Malaysia. Proyek itu memukimkan 7.550 keluarga dan membangun delapan desa dan lima pabrik kelapa sawit. Pinjaman untuk proyek Keratong pada tahun 1975 sebesar 36 juta dolar AS juga dikucurkan untuk mendanai perambahan puluhan ribu akre hutan tropis di daerah tengah-selatan Malaysia. Hutan yang telah dibuka itu nantinya akan dijadikan perkebunan kelapa sawit. Selain itu, pada tahun 1978, Proyek Lahan Permukiman VI FELDA mengalokasikan anggaran sebesar 28 juta dolar AS untuk membuka hutan tropis seluas 72.000 akre yang akan dijadikan perkebunan karet, cokelat, dan tanaman tahunan lainnya, serta daerah permukiman untuk 6.200 keluarga.51

Bank Dunia menganggap proyek-proyek FELDA terhitung sukses. Sebab, proyek-proyek itu mampu mencapai jumlah pembukaan lahan yang direncanakan, menghasilkan produksi tanaman sesuai target, dan berdirinya permukiman. Seperti ditulis dalam Laporan Evaluasi Pascaproyek Tahun 1982, yang disusun oleh Operations Evaluation Departement (OED),i) "Dengan keberhasilannya membuka 1,3 juta akre hutan tropis dan memindahkan 72.600 keluarga sejak tahun 1960, tidak diragukan lagi, FELDA telah menjadi sebuah lembaga perambahan hutan yang paling efisien dan penting di dunia."52 Pada tahun 1970, dampak proyek-proyek FELDA pun terlihat dahsyat: 1,3 juta akre perkebunan telah menutupi empat persen dar seluruh tanah di semenanjung Malaysia, dan sekitar 6,5 persen hutan tropis pun mengalami kerusakan serius.53 Laporan OED lainnya dengan bangga menuliskan, "dukungan finansial Bank Dunia telah memberikan kekuatan yang luar biasa bagi FELDA."54 Dan, total biaya per keluarga dalam proyek pemukiman dan pembukaan hutan itu memang sangat besar: 23.000 dolar AS per keluarga (pada tahun 1981; dan hampir 40.000 dolar AS pada tahun 1993) dalam proyek pemukiman Johor, dan hanya terpaut sedikit pada tiga proyek Segitiga Jenka.55 Sebaliknya, program transmigrasi yang dijalankan di Indonesia dan Polonoroeste Brasil pada tahun 1980-an, dana untuk setiap keluarga relatif kecil: berkisar 6.000 dolar AS sampai 8.000 dolar AS.

Dampak lingkungan yang sangat parah pada proyek permukiman Malaysia tidak terjadi secara kebetulan. Tapi ia merupakan akibat dari perambahan hutan tropis dalam skala yang luas. Dan masih ada dampak lainnya. Salah satunya adalah polusi udara yang berasal dari pabrik-pabrik pengolah minyak kelapa sawit yang didanai oleh Bank Dunia. Studi penilaian proyek agaknya mengabaikan semua ketentuan tentang pengendalian polusi. Cepatnya proses perusakan hutan di areal proyek Bank Dunia juga menimbulkan persoalan lain, yakni mengamuknya kawanan gajah, babi hutan, dan landak. Kawanan gajah, yang semula tinggal di hutan yang telah dibabat itu, masuk dan mengamuk di perkebunan kelapa sawit dan karet. Pada proyek Johor, 46 persen kelapa sawit dirusak oleh kawanan gajah itu. Adakalanya serangan kawanan gajah itu terjadi beberapa kali, seolah daerah itu sudah menjadi daerah sasaran. Menurut sebagian pengamat, serangan yang berulang itu menunjukkan bahwa hewan itu memiliki intelegensi yang khas. Untuk menghindari serangan kawanan gajah dibentangkanlah pagar kawat berduri yang dialiri listrik (panjangnya hampir seratus mil). Dengan begitu, kelapa sawit bisa ditanam dengan aman. Proyek ini memakan 96 persen dari keseluruhan biaya proyek.56

Cepatnya pembukaan lahan permukiman dan pembabatan hutan tropis pada masa McNamara bagaikan sebuah perang besar. Proyek Colombia Caqueta Land Colonization berusaha mendukung migrasi spontan ke hutan tropis dengan membangun jalan-jalan sepanjang 200 kilometer dan memberikan kredit subsidi pertanian untuk pembuatan ranch.57 Proyek Cameroon Niete Rubber Estate, pada pinjaman tahap pertama telah membabat dan membangun 37.000 akre hutan tropis di barat daya Kamerun, yang kemudian dikembangkan menjadi perkebunan karet. Perusakan hutan di sana berlangsung sangat kasar sampai-sampai kayu-kayu tebangannya tidak dapat lagi dijual. Laporan Bank Dunia mengenai proyek itu menyatakan: "Lahan dibuka dengan menggunakan traktor jenis D8. Kemudian kayu tebangan dan sisa-sisa akar digilas oleh buldozer." Proyek itu juga mendanai sebuah rencana induk pembangunan perkebunan berjangka waktu 25 tahun dan pengembangan agroindustri di sebelah barat daya Kamerun yang luas areal proyeknya mencapai seperempat juga akre.58

Perusakan hutan dan penindasan terhadap masyarakat adat seperti yang terjadi selama proyek Carajas dan Polonoroeste, dalam skala yang lebih kecil juga terjadi pada proyek Brazil Alto Turi Land Settlement. Proyek ini pada tahun 1972 telah memukimkan sekitar 5.200 keluarga ke lahan seluas 9.300 kilometer persegi. Lahan yang akan menjadi daerah permukiman itu merupakan hutan tropis primer dan sekunder di timur laut Amazon, negara bagian Para. Proyek itu mengakibatkan perusakan hutan pada sebagian besar hutan tropis tersebut, serta memicu konflik kekerasan antara kaum pemukim dan suku Indian.j) Biaya proyek itu membengkak hingga nyaris 200 persen.59

Pada proyek Nepal Settlement, yang disetujui pada tahun 1974, Bank Dunia gagal melaksanakan program lingkungannya yang dirumuskan pada tahun 1980-an -- yaitu program "bersih" yang bertujuan mengurangi dampak kerusakan lingkungan akibat proyek-proyek yang didanai Bank Dunia. Bentuk nyata dari proyek Nepal ini adalah membabat 43.472 akre hutan tropis yang berada di dataran rendah Terai, Nepal, lalu membangun 26 tempat penggergajian, dan memukimkan 7.900 keluarga ke daerah yang baru dibuka. Sebagian besar keluarga itu akhirnya menjadi kaum pengungsi akibat proses perusakan hutan, erosi, dan tidak suburnya tanah di pegunungan dan dataran tinggi Nepal. Proyek itu (untungnya) hanya merambah 18.000 akre dan memukimkan 2.781 keluarga. Sebab, pemerintah Nepal kemudian mengganti kebijakannya dengan kebijakan konservasi hutan sewaktu proyek itu sedang berjalan.60 Kendati demikian, akibat-akibat yang ditimbulkan proyek itu cukup buruk juga. Areal itu dirambah begitu saja tanpa memperhitungkan tingkat kemiringan tanah ataupun areal lainnya, sehingga erosi melanda daerah itu pada saat musim hujan datang. Dan para pemukim pun menjadi peladang berpindah yang setiap tahun selalu membabat hutan untuk membuka lahan baru. Apa yang terjadi pada Nepal adalah sebuah bencan yang diakibatkan oleh pendirian Bank Dunia yang memberikan pinjaman baru:

Pada tahun 1983, Nepan meminjam 18 juta dolar AS untuk proyek kehutanan yang kedua, sebagian dana itu digunakan untuk penghutanan kembali daerah Terai.

Pada akhir 1970-an, laporan audit pascaproyek Bank Dunia ternyata senada kritik-kritik yang dilakukan oleh para peneliti lainnya. Tinjauan tahunan pertama mengenai laporan audit proyek yang disusun oleh Departemen Evaluasi Operasi Bank Dunia telah diterbitkan pada tahun 1978. Tinjauan itu mengkaji sembilan proyek pertanian, yang sebagian besar diselesaikan antara tahun 1973 dan 1975.k) Tiga dari proyek itu sepenuhnya gagal, dan penyelesaiannya akhirnya ditunda. Sedangkan dari enam proyek sisanya, empat proyek di antaranya hanya menguntung para tuan tanah, bukannya kaum petani miskin yang menjadi kelompok sasaran sebenarnya. Dan dua proyek lainnya diduga berhasil menyentuh kepentingan petani miskin serta tuan tanah, tetapi merusak petani golongan menengah.62 Namun, menurut seorang peneliti Jerman, kredit-kredit yang dikeluarkan oleh dua proyek itu ternyata banyak jatuh pada petani kaya. Kredit itu tidak sampai ke kalangan petani independen, dan karenanya kredit itu jadi semakin menguntungkan para tuan tanah, yang kemudian mampu menyewakan tanah atau meningkatkan panen.63

Sampai akhir 1980-an baru jelas terlihat bahwa kinerja proyek-proyek pertanian Bank Dunia selama periode McNamara ternyata sangat buruk. Dalam ukuran penilaian Bank Dunia sendiri, proyek-proyek itu dianggap tidak mampu mencapai economic rates of return, memakan biaya besar dan waktu yang lama, dan tidak menjangkau orang miskin. OED pada tahun 1989 melakukan pemeriksaan terhadap 82 proyek pertanian Bank Dunia, yang sebagian besar disetujui antara tahun 1975 dan 1982 -- tahun-tahun pertama pemberian pinjaman untuk pengurangan kemiskinan. Hasilnya, hampir 45 persen di antaranya dinilai tidak memuaskan.l) Pada 9 dari 21 proyek irigasi yang diperiksa, "produksi pertanian merosot justru setelah investasi sudah mencapai tahap akhir. Sementara, infrastruktur fisik yang dibangun dari dana pinjaman itu ternyata kurang bertahan lama." Dari 17 proyek irigasi yang dilaksanakan di Asia, sepuluh di antaranya dianggap sepenuhnya gagal.64

Salah satu wilayah yang paling penting bagi proyek pengurangan kemiskinan ala-McNamara adalah daerah barat laut Brasil. Bank Dunia menyetujui lebih dari setengah lusin proyekm) pada akhir tahun 1970-an untuk Program Polonoroeste, sebuah proyek pertanian dan rencana pengembangan ternak yang kelompok sasarannya adalah para petani gurem, yang tidak punya tanah dan miskin di wilayah seluas 500.000 kilometer persegi yang terletak di sembilan negara bagian di belahan timur laut Brazil. Semakin jelas bahwa Polonoroeste merupakan suatu bencana; seperti dikatakan oleh Departemen Evaluasi Operasi Bank Dunia:

Untuk India, negara yang berada pada posisi paling depan pada proyek pengurangan-kemiskinan pertanian dari Bank Dunia. Banyak catatan menunjukkan kegagalan yang semakin besar. Pada tahun 1991, salah satu divisi Bank Dunia yang menjalankan program pertanian di India, yaitu India Agriculture Operations Divisions, menyelesaikan tinjauan rahasianya mengenai pertanian irigasi pada peminjam-peminjam terbesarnya. Divisi itu mencatat bahwa dari sembilan proyek besar yang diselesaikan pada tahun 1989, hanya dua proyek yang punya economic rate of return di atas peluang perkiraan biaya modal India sebanyak 12 persen. Tujuh dari sembilan proyek mengalami investasi modal berlimpah-ruah, yakni berkisar dari 49 persen hingga 147 persen, demikian juga dicapai kepakatan yang cukup berarti mengenai penundaan penyelesaian utang-utang proyek tersebut. Selain itu, laporan itu memberi kesimpulan bahwa economic rate of return untuk proyek irigasi Bank Dunia yang terdahulu di India (1970-1984) dinilai secara overestimated, dan "kesimpulan yang masuk akal adalah kinerja proyek dan daya tahan ekonomi pada sebagian besar proyek telah berlangsung dengan sangat buruk."66

Apa penyebabnya? "Karena terfokus pada kegiatan konstruksi, kebutuhan manajemen yang lebih luas pada sektor itu jadi dilalaikan, dan akibat-akibat kelalaian itu baru kelihatan sekarang."68 Lebih-lebih, Bank Dunia mencatat bahwa manajemen yang sudah lemah itu semakin lemah karena berkembangnya kompleksitas sektor itu dalam menghadapi adaptasi institusinya yang terbatas dan adanya gangguan mengenai pencarian sewa dan sering pula muncul masalah politik yang mengacaukan situasi di sekitar proyek (misalnya, korupsi).69

Hanya ada satu observasi akhir yang lepas dari laporan evaluasi ini. Selama dua dekade sebelumnya, Bank Dunia betul-betul merupakan pemberi dana eksternal yang paling penting sekaligus menjadi promotor bagi pendekatan India Agriculture Operations Division-nya. Pendekatan itu menekankan pada pembangunan infrastruktur yang besar, rumit, dan berbiaya besar dalam rangka perbaikan manajemen dan kepekaan terhadap masalah-masalah ekologi dan sosial. Bank Dunia cenderung membiayai rencana proyek yang baru daripada menyelesaikan timbunan proyek yang baru berjalan separo. Bank Dunia juga mengabaikan peringatan dari para peneliti seperti Wade dan Moore. Para peneliti itu menilai, strategi pertanian beririgasi yang diterapkan di India dan tempat lain adalah tidak tepat secara sosial dan ekologis. Meskipun sudah ada peringatan seperti itu, Bank Dunia bersikeras melanjutkan strategi pembangunannya dan terus mengucurkan bantuan, yang dalam jangka panjang pasti tidak tertanggungkan lagi oleh negara tersebut.n)

Ada satu sisi lain yang lebih menakutkan pada masa kepemimpinan McNamara, selain masalah pengeluaran uang dan perusakan lingkungan. Pada tanggal 18 Juli 1977, senator James Abourezk dari South Dakota, seorang demokrat-liberal, muncul di ruang Senat AS. Dia melaporkan apa yang menurutnya (dan orang lain) sebagai kegemaran Bank Dunia untuk meningkatkan dukungan kepada rezim-rezim militer yang menyiksa dan membunuh musuh-musuhnya. Kadang-kadang, kegemaran itu dilakukan tidak lama setelah pemerintah demokratis digulingkan dengan jalan kekerasan. Padahal semula, ketika pemerintahan di negara itu masih demokratis, Bank Dunia menolak memberikan pinjaman. Senator itu menyatakan, pada tahun fiksal 1979, Bank Dunia bermaksud menaikkan pinjamannya kepada empat pemerintahan represif yang baru terbentuk. Kenaikan itu berlangsung dua kali lebih cepat dari pemerintah di negara-negara lainnya. Empat negara itu adalah Cile, Uruguay, Argentina, dan Filiphina. Semuanya telah menerima pinjaman-pinjaman baru yang besar sejak awal kekuasaannya. Dan untuk sementara, pinjaman itu dijadwalkan mendapatkan 664 juta dolar AS. Dia membacakan bocoran daftar yang bersifat rahasia mengenai pinjaman Bank Dunia untuk awal tahun 1979 -- dan mengritik sifat tertutup institusi keuangan itu. Di mengingatkan senator-senator lainnya mengenai pola pemberian dana Bank Dunia, "kita memutuskan pemberian uang, tapi kita tidak tahu kemana uang itu perginya."70

Abourezk menyinggung tentang laporan hak asasi manusia yang disusun oleh Center for International Policy. Dalam laporan itu, dijelaskan gambaran tentang prioritas pinjaman Bank Dunia pada tahun 1970-an. Laporan itu mencatat bahwa Bank Dunia telah menolak memberi pinjaman kepada pemerintah Goulart yang terpilih secara demokratis di Brasil pada awal tahun 1960-an. Namun, setelah ada kudeta militer pada tahun 1964 (yang menempatkan diktator militer selama 20 tahun), Bank Dunia baru memberi pinjaman hingga rata-rata 73 juta dolar per tahun. Ini berlangsung sampai tahun 1960-an akhir. Dan, menjelang pertengahan tahun 1970-an, jumlah pinjaman meningkat hampir setengah juta dolar setahun.

Kemudian, ketika Cile masih di bawah rezim yang demokratis, yaitu semasa pemerintahan Allende, tidak pernah mendapat pinjaman dari Bank Dunia. Tapi setelah Pinochet melakukan kudeta pada tahun 1973, negara itu mendadak menjadi negara penerima pinjaman Bank Dunia.

Begitu pula di Indonesia. Meskipun situasi ekonomi di Indonesia pada masa pemerintahan Soekarno (seorang otokrat, tetapi sipil) sangat buruk, namun negara itu tidak mendapat bantuan dari Bank Dunia. Lalu Sukarno digulingkan oleh pemberontakan militer yang berdarah pada tahun 1965. Dan, kejadian itu kemudian diikuti dengan pembunuhan massal lebih dari setengah juta orang yang dinyatakan komunis, yang sebagian besar adalah etnis Cina. Baru setelah itu, tepatnya pada tahun 1968, Bank Dunia menyetujui pinjaman pertamanya untuk Indonesia. Pada tahun 1970-an, McNamara menaikkan pinjamannya untuk rezim Suharto, yaitu berkisar dari 600 sampai 700 juta dolar AS per tahun.

Laporan itu memproyeksikan, "15 pemerintahan yang paling represif di dunia akan menerima 2,9 juta dolar AS pinjaman Bank Dunia pada tahun fiskal 1979." Jumlah itu berarti sekitar sepertiga dari keseluruhan usulan pinjaman baru kepada Bank Dunia pada tahun itu. Presiden Carter dan Kongres telah memotong semua bantuan AS untuk empat dari 15 negara tersebut -- Argentina, Cile, Uruguay, dan Ethiopia. Alasan pemotongan itu adalah pelanggaran hak asasi manusia yang dilakukan oleh keempat pemerintahan tersebut.71

Apakah ini merupakan hasil dari studi-studi ekonomi dan program pemberian pinjaman country-by-country dari Bank Dunia? Apapun alasannya, pola pinjaman seperti itu berakhir dengan peristiwa-peristiwa yang kasar dan brutal. Laporan dari Center for International Policy menyimpulkan, Bank Dunia tidak hanya merusak kebijakan hak-hak asasi manusia internasional yang dibuat pemerintahan Carter, tetapi juga mendorong penyebaran rezim yang represif.o) "Ironisnya, atas nama stabilitas dan pembangunan ekonomi, Bank Dunia telah mengorbankan hak asasi manusia: tujuan akhir dari setiap pembangunan ekonomi."72

Pada tahun 1972, ketika Bank Dunia memotong semua pinjaman kepada Cile pada masa Allende, Bank Dunia malah menyanggupi untuk memberi pinjaman pada negara anggota terbarunya: Rumania. Dan, kebijakan itu lebih karena desakan pribadi McNamara. Memang, Bank Dunia akhirnya menelorkan beberapa pengecualian baru untuk rezim Ceaucescu. Lantaran sifat tertutupnya, pemerintah Rumania menolak membagi informasi tentang indikator ekonomi kunci kepada staf ekonomi Bank Dunia dalam kunjungannya yang pertama. Akhirnya, Bank Dunia tidak mampu menentukan jumlah kredit Rumania sesuai kriteria umum.74 Bank Dunia tetap memberi pinjaman pada Rumania, meskipun negara itu belum membayar tunggakkannya (yang sudah ada sejak Perang Dunia II) pada negara-negara pemberian pinjaman lainnya hingga tahun 1975. Padahal, dengan alasan yang sama, Bank Dunia telah menolak memberi pinjaman pada Cile selama beberapa tahun pada tahun 1940-an akhir.75

Beberapa manajer teratas Bank Dunia mempersoalkan pemberian pinjaman kepada Ceaucescu ini. Menurut seorang mantan staf Bank Dunia, Aart van de Laar, di dalam sebuah rapat, ketika tercetus persoalan Rumania, McNamara sangat yakin bahwa negara sosialis mampu membayar utang-utangnya. Sementara itu, seorang wakil presiden Bank Dunia menyatakan, Cile di bawah pemerintahan Allende mungkin tidak cukup sosialis sehingga tidak layak diberi pinjaman.76

Maka, Rumania segera menjadi salah satu negara peminjam terbesar. Selama delapan tahun (1974-1982) Rumania telah menerima 2,364 miliar dolar.77 Pada tahun 1980, Rumania menjadi negara peminjam ke-8 terbesar dari total 19 negara. Pada tahun 1982, Rumania menerima 321 juta dolar. Sehingga, dari 43 negara peminjam, Rumania menempati urutan ke-9 sebagai negara peminjam terbesar pada tahun itu.78 Setelah tahun 1982, kekhawatiran Ceaucescu tentang besarnya utang asing negara itu membuatnya menahan diri untuk meminjam lagi. Sejak itu pula, Ceauscescu menerapkan program pengetatan yang sangat keras dan unik untuk pinjaman prabayar. Secara politis, kebijakan demikian hanya mungkin ada pada negara polisi.

Rumania merupakan salah satu negara yang disukai Bank Dunia. Sebab, kebijakannya untuk mendanai pembangunan infrastruktur yang besar dan megah ternyata klop dengan kebijakan pemerintah Rumania. Program pemerintah Rumania memang dipenuhi dengan proyek-proyek besar di bidang pembangkit tenaga listrik, industri berat, irigasi, dan agroindustri. Yang cukup menarik, pemberian pinjaman Bank Dunia ternyata juga selaras dengan semakin sentralistisnya pemerintahan Rumania dalam menjalankan sistem ekonomi terencana dan terkendali.79

Pada tahun 1979, Bank Dunia menerbitkan studi ekonomi yang sudah disucikan mengenai Rumania. Studi itu merupakan dokumen yang sangat mengejutkan, sekalipun tanpa meninjau sejarah negara itu pada tahun 1990-an. Bagian yang berjudul "Pentingnya Kontrol Ekonomi Terpusat" menyebutkan kesetujuan Bank Dunia terhadap kebijakan negara terpusat yang digariskan Ceaucescu, dan menerima (tanpa kritik) prediksi pemerintah Rumania bahwa pendapatan per kapita pada tahun 1990 akan mencapai 3.000 dolar, atau lebih dari 15.000 dolar pada tahun 1993.80 Namun, sebenarnya, dalam laporan Bank Dunia, Rumania akan tertulis sebagai suatu negara percontohan dalam meraih pertumbuhan ekonomi. "Boleh jadi, Rumania akan terus mengalami tingkat pertumbuhan yang paling tinggi di antara negara berkembang lainnya pada dekade mendatang, dan akan berhasil mencapai target pembangunannya," demikian menurut laporan itu. Dan, disimpulkan, "bila semua rencana berhasil diwujudkan, Rumania akan tinggal landas dan menjadi negara industrialis menjelang tahun 1990, sejajar dengan negara-negara lain yang telah maju."81

Sebuah bagian yang berjudul "Pembangunan Sumber Daya Manusia" lebih bersifat "Orwelian", lantaran melupakan fakta penderitaan manusia dan penindasan yang dilakukan oleh rezim yang paling tiran dalam sejarah:

Kebijakan-kebijakan rezim untuk mendorong pertumbuhan penduduk tidak hanya dengan melarang semua bentuk aborsi, tetapi juga membatasi ketersediaan alat kontrasepsi untuk wanita. Angka pengguguran merosot hingga hanya sepuluh dari seribu kasus. Dan, anak terlantar dimasukkan ke dalam panti-panti asuhan.

Bagian lainnya adalah tentang "Kesadaran Lingkungan". Dalam bagian ini disebutkan, perusakan lingkungan terjadi karena rezim itu mengubah sumber energi pokok dari gas alam dan minyak bumi menjadi batu bara dan batu bara hitam. Beratus-ratus kilometer persegi tanah pertanian telah diubah menjadi lubang-lubang tambang terbuka dan perumahan-perumahan villa. Penggunaan batu bara hitam telah memulai terjadinya polusi udara di sebagian besar kota kecil dan kota besar. Pada tahun 1979, Bank Dunia telah meminjamkan 130 juta dolar AS untuk keperluan yang sama, dan pada tahun 1980 disetujui pinjaman lainnya sebesar 125 juta dolar AS. Laporan Perkembangan Negara Rumania mengakui pernyataan rezim bahwa ia telah menjalankan program yang sadar lingkungan dan telah mendorong kebijakan pembangunan sumber daya manusia. "Langkah-langkah pemulihan untuk mengurangi dampak kerusakan lingkungan pada proyek pertambangan dan pembangkit tenaga listrik berskala kecil juga telah dilakukan. Untuk mencegah polusi atmosfir di perkotaan akibat rencana pembangunan lima tahunan yang lalu, juga telah dilakukan langkah-langkah pemulihannya."83

Sampai dengan 1970-an akhir, Bank Dunia telah menjadi sebuah lembaga yang kerap mengumandangkan pidato, yang isinya jauh berbeda dari kenyataannya.84

Ada beberapa hipotesis untuk menjelaskan kebiasaan Bank Dunia ini. Banyak yang berpikiran, kebijakan lembaga itu ditentukan oleh sebuah agenda tak tertulis. Negara-negara yang mendukung kebijakan luar negeri Amerika Serikat akan semakin meningkat jumlah pinjamannya, sedangkan negara-negara yang membenci negara Paman Sam itu akan mengalami pemotongan pinjaman.p) Hal yang sama pentingnya, adalah menjadikan Bank Dunia sebagai institusi global dan universal, setidaknya demikianlah pandangan McNamara. Kesempatan baru untuk menaikkan pinjaman bisa diperoleh dengan menekuk beberapa aturan. Namun, ada hipotesis yang paling konsisten, yang bisa mempertemukan unsur-unsur Bank Dunia yang saling berbenturan, baik dalam tindakan, penampilan maupun cita-citanya. Hipotesis itu mengupas tentang sebuah birokrasi yang sudah melembagakan budaya untuk memperluasa kekuasaan dan kehendak berkuasa demi keuntungan pribadi.

Dua kecenderungan lainnya yang berkembang semasa kepemimpinan McNamara telah menguatkan hipotesis tersebut. Pertama, adanya kecenderungan Bank Dunia untuk selalu campur tangan dalam sebuah situasi yang sedang dialami "negara peminjam", apapun persoalannya. Padahal situasi akan menjadi lebih baik bila tidak ada campur tangan dari Bank Dunia. Kecenderungan tersebut dipersulit oleh adanya sebuah budaya yang sudah melembaga, dalam istilah seorang mantan Bank Dunia, yaitu: "bila staf Bank Dunia menunjukkan manajemen pesimis, maka akan terus melekat dalam ingatan masyarakat" terutama pada proyek atau strategi pinjaman tertentu.85 Yang lebih buruk lagi, kecenderungan campur tangan itu berpasangan dengan semakin meningkatnya tekanan untuk meminjam, yang mendesak sebagian staf Bank Dunia untuk memoles informasi sekadar untuk memuaskan presiden Bank Dunia: "Tanpa mengetahui hal itu", kata seorang pejabat teras Bank Dunia, McNamara, "data yang diperbaiki, jika ada kesalahan dalam jumlahnya, dia akan meminta stafnya untuk mengisi dan membenarkannya, sementara staf lainnya mungkin menyusun data itu lagi. Praktik itu tidak meluas, tetapi sudah menjadi kebiasaan."86

Yang kedua, adalah adanya kecenderungan yang khas Bank Dunia yaitu "belajar sambil berpraktik".87 Bank Dunia menjalankan proyek-proyek semata-semata sebagai eksperimen yang berjudl " pembangunan ", sebuah tindakan yang menunjukkan lemahnya landasan teoritis dan empiris Bank Dunia.

Celakanya, obyek dan pion dalam eksperimen tersebut adalah ratusan juta orang miskin dan melarat di planet kita ini -- termasuk pelbagai spesies yang belum dikenal dan ekosistem lainnya mengalami kerusakan yang tidak dapat dipulihkan lagi, manakala eksperimen pembangunan itu dijalankan. Risiko bagi orang-orang miskin dan ekosistem itu kadangkala bersifat mutlak, sementara risiko bagi staf Bank Dunia -- jika eksperimen mereka keliru, seperti yang sering terjadi -- hanyalah sepele. Di dalam kantor yang tertutup di Washington atau di hotel berbintang lima di ibukota negara tropis, banyak staf dan direktur eksekutif Bank Dunia dengan mudah mengalihkan konsekuensi dari segala tindakan mereka. Dengan cara demikian, seolah-olah mereka menyelesaikan persoalan dengan menggunakan keyakinan yang berasal dari planet lain, bukan planet yang menjadi tempat hidup mereka.

Perumpamaan yang menyatakan bahwa Bank Dunia di bawah McNamara merupakan perusahaan yang bersifat Faustian, jelas lebih dari sekadar sebuah kiasan. Usaha pembangunan yang dilakukannya Bank Dunia selalu melahirkan analogi-analogi yang aneh tetapi mengandung alur cerita yang aktual sebagaimana tema yang dapat disimpulkan dari sebuah karya drama Goethe, yaitu "Faust". Belakangan ini, para pengamat dan ilmuwan sosial menengok kembali babak ke empat dan lima dari drama "Faust" sebagai salah satu perumpamaan mengenai dilema pembangunan yang sudah memasuki abad 20-an. Visi Goethe ini, yang diilhami oleh kemunculan zaman industri,q) merupakan "tragedi pembangunan" di sebuah kota yang di masa mendatang menjadi tempat tinggal manusia. Sebuah kota besar yang sangat diharap-harapkan Robert McNamara, untuk dibangunnya dalam skala global.88 Untuk memahami paradoks yang berlangsung selama kepemimpinan McNamara, ada baiknya menarik kesimpulan pendek dari simbolisme sebuah karya drama Goethe.

Pada dua babak terakhir drama ini, Faust berusaha memenuhi segala kebutuhan dengan cara mendominasi alam dan melakukan pembangunan ekonomi berskala besar.89 Latar belakang drama itu adalah awal zaman modern, adakalanya berlatar belakang awal abad ke-16 (periode sejarah Faust, zaman kegelapan para ahli kimia yang diriwayatkan mendukung kekuatan magis pada masa sebelum Kaisar Suci Roma, Mazimilian I). Dalam babk ke empat, Faust bersama Mephistopheles melakukan survey, mengeluhkan tenaga yang tidak terpakai itu, dan memimpikan pembangunan raksasa serta proyek-proyek reklamasi. Faust dan Mephistopheles menolong Kaisar (tidak ada namanya) memenangkan perang saudara. Ironisnya, perang itu memicu disitegrasi sosial akibat hiperinflasi setelah Faust dan Mephistopheles meyakinkan Kaisar itu untuk mencetak uang kertas. Sebagai imbalannya, Kaisar menghadiahkan wilayah luas yang masih asli di daerah pantai, serta sumber daya dan pekerja yang tidak terbatas.

Proyek pembangunan yang besar pun dilakukan siang dan malam -- bendungan, terusan, dan sebagainya. Namun, pembangunan itu banyak menyengsarakan manusia.

Dua orang suku asli, pasangan yang sudah tua, sudah lama mendiami daerah konstruksi dan proyek kolonisasi milik Faust yang disebutnya sebagai "Karya agung dari sang bijak, / Dia menobatkannya dengan pikiran bijaksana / Tempat baru bagi kelompoknya yang menyesakkan."91 Mereka menempati sebuah dusun kecil yang mempesona, yang menyisakan keharmonisan yang masa silam, yang meliputi pondok penginapan, gereja, taman, pepohonan rindang. Kepada pasangan itu, Faust menawarkan kompensasi dan sebuah tempat untuk bermukim. Tapi tawaran itu ditolak. Itu membuatnya jengkel. Lalu dia perintahkan Mephistopheles untuk mengusir penghuni dusun itu. Dan Mephistopheles menghancurkan dusun itu hingga serata tanah. Pondok penginapan, gereja, pepohonan dimusnahkan. Pasangan yang sudah tua itu pun dibakar hidup-hidup. Faust mengamati jasad terbakar itu dengan cermat, berusaha meyakinkan dirinya bahwa pasangan tua itu sudah berhasil dimukimkan, "berbahagialah atas kemurahan hatiku."92

Tidak lama kemudian, dia menemukan kebenaran, tetapi itu hanyalah hal sepele dibandingkan visinya yang mahabesar: sebuah masyarakat baru dan dunia kebebasan bagi jutaan manusia, yang digerakkan oleh pembangunan dan teknologi. Pada saat-saat terakhir drama itu, Faust dengan sabar mengamati kemajuan proyeknya yang tiada berakhir. Pada saat itulah, dia berpikir tentang pembangunan terusan: "Biar kuhitung setiap karyaku, biar kuhitung tiap-tiap hari yang sudah dicurahkan, / Biar aku tahu, berapa banyak tangan diperlukan untuk membuat ruang sepanjang itu /.93

Kemudian, dia hitung batas-batas pemekaran pekerjaannya, "rumah baru", "sebuah tanah di taman firdaus".

Tidak aneh jika drama itu dikaitkan dengan perilaku kepeminpinan McNamara. Keinginan membuat permukiman baru untuk jutaan orang, bendungan raksasa, irigasi, dan proyek pembukaan lahan pertanian, pengusuran suku asli dan perusakan hutan adalah beberapa "karya"-nya. Dalam drama itu, juga diterangkan tentang obsesi penghitungan secara statistik dan data numerik untuk mengukur kemajuan.

Rencana besar McNamara merupakan sebuah pertaruhan yang memang khas Faustian. Sebuah eksperimen berisiko bagi kehidupan dan alam, menggunakan teknologi yang disederhanakan dan kebanggan berlebihan pada kemampuan Bank Dunia untuk mengetahui, merencanakan dan mengomando evolusi masyarakat manusia dan sistem lingkugan alam. Sifatnya yang tertutup, menentang lembaga demokratis, dan ekologi yang kotor sebagai hasil kecerobohan, semuanya adalah ulah Bank Dunia atas nama rakyat miskin. Cara-cara itu merupakan pola dari Mephistopheles.

Di akhir drama, terlihatlah kerusakan faltal yang akhirnya meruntuhkan hasil pembangunan Faustian. Ketika memeriksa hasil kerjanya yang megah, ternyata Faust telah buta. Matanya telah dibutakan oleh Care pada adegan sebelumnya. Sebab, Faust menentang kekuasaannya. Dalam penglihatannya yang demikian, dia tidak dapat mengetahui kenyataan yang sebenarnya. Terusan yang dalam, yang mengarahkan setiap geraknya ternyata bukanlah terusan, melainkan kuburannya. Kuburan itu digali oleh Lemures -- roh jahat dalam mitologi klasik -- yang berkomplot dengan Mephistopheles.r) Faust telah kalah bertaruhs) dengan Mephistopheles pada saat ia menyadari bahwa hidupnya semata-mata untuk pembangunan. Saat itu pula dia perintahkan "sang waktu" -- dan "penglihatannya" -- untuk melapisi jalan dengan aspal. Sementara Mephistopheles membisikkan pada kita, bahwa alam itu sendiri telah menentang Faust:

Tujuan yang paling penting pun tidak dapat diperintahkan kepada unsur-unsur alam. Sebab, semuanya digerakkan oleh semangat, dan melakukannya dengan caranya sendiri. Kebutaan itulah (yang selalu menjadi bahan olok-olokan Care) yang sebenarnya melemahkan penglihatan Faust.

*****