Tatanan Dunia Baru

Musim dingin, Desember 1941. Hari Minggu itu terasa dingin. Meskipun demikian, seluruh staf pemerintah federal tetap bekerja keras. Hari itu tanggal 14 Desember 1941, tepat satu minggu setelah Jepang menyerang Pearl Harbour. Menteri Keuangan Amerika Serikat, Henry Morgenthau, sedang berpikir keras. Bukan soal perang dunia yang sedang berkecamuk itu, melainkan soal akibat dari perang tersebut. Dia menunjuk Harry Dexter White, penasihat masalah ekonomi internasionalnya, untuk merancang memorandum mengenai "Dana Stabilisasi Antarnegara Sekutu Pasca-Perang Dunia II" (Inter-Allied Stabilization Fund) yang akan menyeimbangkan kurs mata uang internasional dan mendorong perdagangan dunia.

White telah menyelesaikan tugasnya. Sebuah rancangan tatanan ekonomi baru telah dikerjakannya sejak musim semi tahun 1941. Selain merancang dana stabilisasi moneter internasional, White juga berpikir hendak menciptakan lembaga lainnya: Bank for Reconstruction and Development of the United and Associated Nations, semacam lembaga keuangan yang dibentuk oleh PBB untuk mendanai proyek-proyek pembangunan di pelbagai negara.3

Selama hampir satu setengah tahun Jerman mempropagandakan "Tatanan Baru Pasca-Perang Dunia II" untuk negara-negara Eropa yang merupakan komponen penting dalam perekonomian internasional. Jerman mengusulkan sebuah sistem perdagangan multilateral yang akan menggantikan kekacauan sistem ekonomi pada tahun 1930-an, dan menciptakan sebuah zaman baru yang akan memberikan kemakmuran bagi Eropa. Rezim perdagangan bebas itu akan didasarkan pada reichsmark. Sebuah kantor kliring moneter internasional di Berlin akan menyelaraskan kurs mata uang serta membantu pemerintah-pemerintah untuk mengatasi masalah neraca pembayaran.

Jerman dan Italia akan bekerja sama untuk memulihkan perekonomian Eropa. "Untuk kebijakan ekonomi, kami akan menggunakan metode-metode yang terbukti memberikan hasil yang luar biasa, baik sebelum maupun selama perang. Dan kami tidak akan mengizinkan permainan kekuatan ekonomi yang tidak terkendali, yang telah mengakibatkan perekonomian Jerman terjerembap ke dalam pelbagai kesulitan. Dengan demikian, kita (Jerman) akan bangkit kembali," papar Walter Funk, Menteri Ekonomi Nazi. Dalam Tatanan Baru, diproyeksikan Berlin akan menggeser posisi London sebagai ibu kota keuangan dunia.4

Menteri Penerangan Inggris sangat cemas terhadap propaganda Herr Walter Funk itu. Dia kemudian meminta John Maynard Keynes, pakar ekonomi terkemuka Inggris, untuk "membalas" propaganda tersebut melalui siaran radio pada bulan November 1940. Atas permintaan Menteri Penerangan itu, maka Keynes memuji-muji sistem standar emas dan perdagangan bebas yang sudah berlangsung sejak tahun 1920-an dan 1930-an. Namun usulan Keynes tersebut dipandang kecil harapannya untuk mendapatkan kepercayaan masyarakat internasional. Sebab, rezim ekonomi internasional lama itulah yang mengakibatkan bencana ekonomi pada tahun 1930-an akibat meningkatnya persaingan perdagangan bilateral dan devaluasi mata uang yang terjadi susul-menyusul di berbagai negara.

Dan, Keynes hanya bisa menjawab, "Jika tidak ada hal positif yang hendak dikatakan, sebaiknya kita diam saja." Dia kemudian menyiapkan sebuah rancangan tatanan ekonomi internasional yang, menurut dia, "Akan sama dengan apa yang ditawarkan Dr. Funk. Namun, kita akan menjalankannya dengan lebih baik dan lebih jujur.... Kita tidak lagi mengusung proposal yang menawarkan kembali sistem ekonomi tahun 1920-1930-an, karena proposal itu sangat lemah dari segi propaganda."

Memang, pada awal tahun 1930, dalam Treatise on Money-nya, Keynes telah menyarankan untuk membentuk sebuah bank supranasional. Namun, bank itu dirancang bukan untuk mendanai proyek pembangunan, melainkan untuk mengembangkan dana stabilisasi atau unit kliring yang dapat mengatasi masalah kurs mata uang internasional dan neraca pembayaran. Pada saat itu, seorang pejabat Inggris berkomentar, "Keynes tidak tertarik kepada investasi berskala internasional, yang menurut dia menciptakan risiko pada neraca pembayaran negara-negara penerima pinjaman."5

Keynes tidak segera mengumumkan proposal tandingannya itu, tetapi mendiskusikannya terlebih dahulu dengan pejabat-pejabat pemerintahan Amerika Serikat pada tahun 1941. Walaupun tergolong negara yang tidak suka bermusuhan, ternyata Amerika Serikat mau juga terlibat dalam perencanaan ekonomi internasional pasca-Perang Dunia II, selain menerapkan sendiri prinsip perdagangan bebas. Amerika Serikat juga mau bersekutu dengan Inggris untuk mendukung perluasan produksi internasional, lapangan pekerjaan, dan ekspor-impor. Prinsip-prinsip kerja sama ekonomi internasional antara Amerika Serikat dan Inggris itu dituangkan dalam Atlantic Charter dan Master Lend-Lease Agreement, yang ditandatangani oleh Presiden Roosevelt pada awal tahun 1942.6 Namun penyerangan terhadap Pearl Harbour mengubah segalanya. Sebagai respons terhadap rancangan Morgenthau, 14 Desember 1941, Harry White menulis versi pertama rancangannya pada awal 1942, yang melahirkan Bank Dunia dan IMF.

Impian tentang bank pembangunan dan investasi internasional memang bukan hal baru. Pada abad ke-19, di Paris, Henri Saint-Simon dan pengikutnya telah menyusun beberapa proposal mengenai bank-bank internasional yang mendukung pembangunan dan kemanusiaan. Kedua Saint-Simon, Preire bersaudara, mendirikan bank investasi swasta internasional yang pertama, yaitu Credit Mobiler.a) Bagi para pendirinya, Credit Mobiler bukan sekadar sebuah lembaga keuangan, melainkan "sebuah pusat administrasi dan kontrol yang mengatur program koheren untuk pembangunan sistem transportasi kereta api, aktivitas tata kota, dan berbagai sarana publik serta industri lainnya.7

Konferensi-konferensi keuangan internasional pada tahun 1920-an dan 1930-an juga menelurkan sejumlah proposal yang dapat dipandang sebagai antecedents Bank Dunia. Pada tahun 1920, Perdana Menteri Belgia, M. Delacroix, mengajukan proposal untuk membentuk "Bank Internasional" kepada PBB yang saat itu baru berdiri. "Bank Internasional" itu direncanakan akan memberikan pinjaman untuk negara-negara anggota PBB dan meminjam uang melalui surat obligasi yang dijamin oleh negara-negara anggota.

Pada Konferensi Keuangan Internasional di Genoa tahun 1922, Walter Rathenau (Menteri Keuangan Jerman) mengajukan usulan pembentukan "Bank Antarbangsa" yang dirumuskan oleh salah seorang asistennya, Dr. Hans Heymann. "Bank Antarbangsa"-nya Heymann akan memberikan pinjaman dan kredit kepada negara-negara anggota, dan terutama negara peminjam "yang akan tunduk kepada bank-bank nasional untuk membiayai pembangunan perusahaan-perusahaan produksi baru -- pabrik-pabrik, reklamasi tanah, fasilitas umum, dan sebagainya -- serta mengurus bisnis dan perdagangan dunia".

Heymann mengatakan, "Karena karakternya yang produktif, bank-bank itu seharusnya dinamakan bank-bank pembangunan."8 Proposal-proposal tersebut akhirnya tidak disetujui karena berbagai alasan. Paling tidak, salah satu alasannya, karena Amerika Serikat (yang merupakan kekuatan ekonomi utama saat itu) kurang tertarik kepada proposal-proposal tersebut.

Sebuah lembaga keuangan internasional sebenarnya telah didirikan sebelum Konferensi Bretton Woods, yaitu Bank of International Settlements (BIS). BIS dibentuk pada tahun 1930-an oleh negara-negara sekutu sebagai lembaga yang bertugas melakukan transfer harta pampasan perang dan utang-utang Jerman. Akan tetapi alasan utama pembentukan BIS itu beberapa tahun kemudian menjadi kehilangan relevansinya manakala pemerintah Jerman tidak sanggup lagi membayar sebagian besar obligasinya. Namun, setidak-tidaknya BIS telah menunjukkan kerja yang luar biasa. Bank itu tidak hanya mampu bertahan hidup, tetapi juga mampu mengoordinasi bank-bank sentral negara-negara anggotanya. Pada saat itu, semula negara-negara seperti Belgia, Inggris, Prancis, Jerman, dan Italia merupakan negara penanda tangan piagam pembentukan BIS, dan akhirnya negara-negara Eropa lainnya, kemudian Jepang dan Amerika Serikat bergabung juga.9

Pada bulan April 1942 Harry White menyampaikan Proposal for a United and Associated Nations Stabilization Fund and a Bank for Reconstruction and Development of the United and Associated Nations yang panjangnya 138 halaman kepada Henry Morgenthau. Dia meminta Morgenthau untuk mempresentasikan proposal itu di hadapan Presiden Roosevelt, kemudian mengadakan sebuah konferensi keuangan internasional di Washington, yang diikuti oleh negara-negara anggota aliansi (kini lebih dikenal sebagai PBB).

White dan rekan-rekannya di Departemen Keuangan khawatir terjadi keterlambatan pada pekerjaan mereka, yang dapat menghilangkan kepemimpinan mereka dalam penyusunan rencana tatanan keuangan pascaperang. Sebab, Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, yang dipimpin Cordell Hull, juga sedang mengembangkan rencana-rencananya sendiri mengenai kerja sama ekonomi internasional,b) tetapi lebih terfokus pada perdagangan bebas.10

Pada tanggal 15 Mei 1942, Morgenthau bertemu dengan Roosevelt dan menyampaikan proposal White, tanpa terlebih dulu berkonsultasi dengan Departemen Luar Negeri Amerika Serikat. Menteri Keuangan itu pelan-pelan mulai membujuk. Dikatakannya, Departemen Keuangan telah membagi rencana White kepada Cordell Hull. Kemudian, esok harinya, Roosevelt mengesahkan rekomendasi Morgenthau itu.11 Departemen Keuangan akhirnya memenangi "pertempuran" tersebut, sementara Departemen Luar Negeri terpaksa mencoba lagi merebut pengaruhnya dalam ekonomi internasional.c)

Proposal awal White mengenai bank pembangunan internasioal merupakan gagasan yang sangat ambisius. Proposal itu juga mengusulkan dilibatkannya kekuatan-kekuatan ekonomi, yang akhirnya disetujui dalam Konferensi Bretton Woods. Bank itu direncanakan akan memberikan dana pinjaman untuk pembangunan negara-negara anggotanya dan menjamin investasi-investasi yang dilakukan oleh swasta. Di samping itu, lembaga keuangan tersebut direncanakan akan membantu menstabilkan harga komoditas internasional dan mengeluarkan mata uang internasionalnya sendiri, yaitu unitas, yang nilainya sama dengan 10 dolar AS.

Unitas akan sangat bermanfaat bagi sebuah bank sentral dunia. Bank itu juga akan berupaya memberikan bantuan finansial kepada mereka yang terkena bencana alam atau para korban perang. Selain itu, lembaga keuangan tersebut juga akan mendorong tumbuhnya lembaga-lembaga demokratis di negara-negara anggotanya. Sebuah memorandum Departemen Keuangan, yang merupakan usulan White mengenai dana internasional dan bank internasional, kemudian coba diusulkan menjadi "Tatanan Baru Ekonomi Internasional".12

Morgenthau dan White ingin bergerak cepat mengadakan konferensi keuangan PBB. Akan tetapi, lantaran ada keberatan dari Departemen Luar Negeri Amerika Serikatd) serta kekhawatiran mengenai pemilihan anggota Kongres pada tahun 1942, pelaksanaan konferensi keuangan itu jadi tertunda selama dua tahun. Dan selama dua tahun itulah dilakukan proses konsultasi teknis dan revisi dengan negara-negara anggota lainnya, termasuk Australia, Brasil, Kanada, Cina, Meksiko, dan Uni Soviet.13

Sementara itu Lord Keynes menyiapkan proposal untuk membuat International Clearing Union, semacam lembaga kliring internasional. Proposal itu sudah diinformasikan kepada Amerika Serikat pada bulan Agustus 1942. Proposal lembaga kliring internasional ini jauh lebih ambisius dan lebih berpengaruh dibandingkan dengan gagasan dana stabilisasi yang diusulkan White. Di dalam usulan lembaga kliring ini, beberapa fungsi "bank" yang diusulkan White juga ada. Misalnya, lembaga kliring itu juga berencana mengeluarkan mata uang internasional, yaitu bancor, yang nilainya didasarkan pada emas. Akan tetapi, dalam proposalnya, Keynes tidak menyinggung tentang pembangunan, rekonstruksi, dan bank investasi yang semuanya berskala internasional. Semua itu tetap menjadi gagasan Harry White.

Melewati tahun 1942, 1943, dan awal tahun 1944 serta saat Konferensi Bretton Woods, perhatian para ahli keuangan dan ekonomi berkutat pada soal perbedaan antara gagasan White dan gagasan Keynes, yaitu struktur macam apa yang akan menjadi acuan IMF. Sementara Bank Dunia, seperti sudah sering dikatakan, malah dipikirkan belakangan: baru pada hari terakhir konferensi itu.

Pada bulan November 1943, Departemen Keuangan mengumumkan rencana White tentang bank PBB dan dana stabilisasi, yang sudah diubah secara substansial. Rencana yang sudah diubah itulah yang akan dibahas dalam Konferensi Bretton Woods. Revisi terhadap proposal White banyak mengikis ambisi White "yang agak berlebihan" seperti mengeluarkan mata uang internasional sendiri, memberikan bantuan bagi korban perang dan bencana lainnya, dan membuang gagasan yang menjadikan "bank usulan" itu sebagai bank sentral dunia.

Morgenthau dan White sangat berhati-hati dengan apa yang harus ditawarkan kepada Kongres dan rakyat Amerika Serikat. Sebab, pada saat itu paham pemisahan masih sangat kuat dalam percaturan politik Amerika Serikat, terutama pada Partai Republik, dan pendirian bank dagang swasta akan bertentangan dengan persaingan bisnis mereka yang didanai pemerintah, baik bisnis yang berskala domestik maupun internasional.

Maka sesudah berkonsultasi lebih jauh dengan Inggris dan negara-negara anggota lainnya dan setelah melakukan kampanye awal di kalangan pejabat administrasi serta anggota Kongres untuk menyiapkan agar rakyat Amerika Serikat tidak kaget menghadapi era baru yaitu internasionalisme ekonomi, barulah gagasan itu dikemukakan. Pada tanggal 26 Mei 1944, Presiden Roosevelt secara resmi mengundang 43 negara untuk menghadiri Konferensi Moneter dan Keuangan PBB yang akan dilangsungkan di Hotel Mount Washington di Bretton Woods, New Hampshire. Konferensi itu rencananya diadakan tepat pada tanggal 1 Juli. Bukan karena Washington yang lembap, maka konferensi tidak diadakan di ibu kota negara itu melainkan di daerah wisata pegunungan yang indah di New England. Ternyata alasannya adalah karena daerah dingin seperti itu tidak akan memperburuk kondisi jantung Lord Keynes.14

Pada akhir Juni, lebih dari 700 delegat tiba di Amerika Serikat untuk mengikuti konferensi itu. Keynes, Morgenthau, dan White bertemu di Hotel Claridge, Atlantic City, untuk menyiapkan perincian akhir. Sore tanggal 30 Juni, dua kereta api khusus meninggalkan Washington dan Atlantic City. Di dalam kereta itu, ratusan pria berpakaian rapi (hanya sedikit delegat perempuan dalam konferensi itu -- delegasi Amerika Serikat hanya satu yaitu profesor ekonomi dari Vassar) dengan setelan konservatif tampak berbincang-bincang dalam banyak bahasa Eropa. Para wartawan menjuluki prosesi yang luar biasa itu: "Menara Babel di Atas Roda".15

Hotel Mount Washington dibangun pada tahun 1982, menyerupai istana Spanyol era renaisans yang mewah, namun secara tidak layak dibangun di tengah Hutan Nasional Mount Washington, di White Mountains, New Hampshire. Acara pembukaan konferensi itu diadakan di Grand Ballroom, yang dapat menampung ratusan orang. Henry Morgenthau, ketua konferensi, membacakan pesan selamat datang dari Roosevelt. Pidato pembukaan Morgenthau menekankan dan berusaha membentuk semangat konferensi tersebut. Dia mengingatkan para delegat pada tragedi ekonomi tahun 1930-an yang juga mereka alami serta mengenang betapa kebingungan dan kepahitan itu menjadi bibit fasisme dan akhirnya terjadi Perang Dunia II.16

Dia mendesak peserta konferensi untuk memfokuskan pada "aksioma" ekonomi dasar, bahwa kemakmuran tidak terbatas. Kemakmuran bukanlah sesuatu yang tetap yang dihapuskan dari divisi ini.17

Morgenthau memberikan sebuah kesimpulan: "Kesempatan di depan kita tidak dibayar oleh darah. Marilah kita saling mempercayai, untuk menyongsong masa depan yang telah diperjuangkan oleh prajurit-prajurit Amerika Serikat." Selanjutnya 700 orang peserta pertemuan tersebut berdiri untuk meninggalkan Grand Ballroom, dan band memainkan lagu kebangsaan Amerika Serikat The Star-Spangled Banner.18

Ringkasnya, itulah visi yang berkembang di Bretton Woods. Pada saat kebangkitan dari kejatuhan ekonomi yang parah, perang yang membawa bencana dalam sejarah, perwakilan PBB berusaha untuk menciptakan perdamaian dunia, kemerdekaan, dan keamanan. Pertumbuhan ekonomi secara global yang menyatukan negara-negara di pasar dunia akan menjadi alat untuk mencapai tujuan-tujuan itu -- pertumbuhan yang berdasarkan "aksioma" sumber daya alam yang tidak terbatas yang secara tidak terbatas pula meningkatkan kemakmuran. Lembaga Bretton Woods, yaitu Bank Dunia dan IMF, merupakan instrumen-instrumen penting.

Keynes menyatakan perasaan yang sama. Dia mengetuai tiga komisi konferensi. Yakni, Komisi I berkaitan dengan dana, Komisi II mengenai masalah teknis yang harus dilaksanakan, dan Komisi III berkaitan dengan penyusunan keuangan lainnya. Dalam pembukaan sebelum sidang Komisi I, dia mengatakan, "Umumnya, ini adalah tugas Bank Dunia untuk meningkatkan kebijakan ekspansi ekonomi dunia dengan memberikan pinjaman secara bijak. Yang dimaksud dengan ekspansi adalah peningkatan sumber-sumber daya dan produksi secara nyata dalam jumlah, yang diikuti oleh peningkatan daya beli."19

Setelah kerja intensif selama tiga minggu, pada tanggal 22 Juli 1944 ratusan delegat berkumpul dalam sesi penutupan. Pandangan dari Departemen Keuangan dan White mengalahkan pandangan-pandangan dari Inggris dan negara-negara lain. Sebagai konsekuensi kesederhanaan atas keunikan perekonomian yang khas dan dominasi militernya pada saat itu, Amerika Serikat menguasai separo produksi ekonomi dunia dan satu-satunya negara yang memiliki mata uang yang secara internasional diakui. Pembentukan Bank Dunia sepenuhnya merupakan ide White dan konferensi menyetujui rancangan piagam yang diajukan, yakni Articles of Agreement, Anggaran Dasar, yang telah mengalami sedikit perubahan. Waktu-waktu dalam konferensi lebih banyak dihabiskan untuk merancang pasal-pasal untuk piagam pembentukan IMF, meskipun Inggris telah menghapuskan proposal-proposal mereka yang lebih ambisisus, dan Keynes telah mempertimbangkan dalam rencana awalnya untuk lembaga kliring internasional.

Henry Morgenthau dalam kapasitasnya sebagai ketua konferensi mengucapkan selamat tinggal. Kemudian diteruskan dengan ucapan terima kasih yang disampaikan oleh ketua delegasi Brasil. Namun, Morgenthau mengumumkan, "Kita memiliki waktu untuk mendengarkan radio untuk Amerika yang akan dimulai dalam dua menit, dan Mr. Souza (wakil dari Brasil) telah dengan baik hati memberikan izin kepada saya untuk berpidato sebelum beliau berpidato. Jadi, mohon Anda sekalian tenang sampai Columbia Broadcasting Company mengudara." Sekitar 700 orang peserta konferensi di Grand Ballroom itu menunggu dengan tenang selama dua menit.20

"Saya merasa tersanjung mengumumkan bahwa Konferensi Bretton Woods telah menyelesaikan tugasnya dengan sukses," tambah Morgenthau.

IMF selanjutnya menjadi tujuan pertama, sedangkan Bank Dunia yang kedua. Morgenthau, mungkin dengan maksud memainkan pendengar radio nasional, menyebutkan kembali ide-ide "Tatanan Dunia Baru" yang memasukkan konsep pemerintah Amerika Serikat mengenai Konferensi Bretton Woods. "Saya menganggapnya sebagai sebuah aksioma bahwa setelah perang ini selesai tidak ada orang -- dan oleh karena itu tidak ada pemerintahan atas orang-orang -- yang akan membiarkan lagi adanya pengangguran yang panjang dan meluas."21 e)

Ketua delegasi Brasil, Souza Cousta, akhirnya menyampaikan renungan ucapan terima kasih bahwa usulan IMF dan Bank Dunia merupakan "inspirasi dari sebuah ide tunggal", dan kebahagiaan diedarkan ke muka bumi ini.22 Para utusan bangkit berdiri ketika band pengiring memainkan lagu The Star-Spangled Banner untuk terakhir kali. John Maynard Keynes berjalan menuju pintu keluar dan secara spontan semua orang bertepuk tangan serta menyanyikan For His a Joly a Good Fellow.23

International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) -- lebih dikenal sebagai Bank Dunia -- merupakan sebuah lembaga keuangan internasional yang pertama. Meskipun IBRD telah berkembang pesat selama beberapa dekade, struktur dasar dalam Anggaran Dasar tidak berubah. Anggaran Dasar tersebut menggambarkan prinsip-prinsip dan tujuan-tujuan organisasi secara umum, sementara untuk perincian operasional diserahkan kepada pihak manajemen Bank Dunia dan dewan direktur eksekutif. Tujuan utama Bank Dunia adalah membantu pembangunan di negara anggota dengan memberikan fasilitas investasi dana untuk tujuan-tujuan yang produktif. Juga untuk menciptakan pertumbuhan perdagangan internasional dalam jangka panjang dan seimbang dengan cara mendorong investasi internasional. Dengan demikian membantu dalam meningkatkan produktivitas, standar hidup, dan kondisi buruh (Pasal 1). IBRD melakukannya dengan jaminan investasi swasta serta pinjaman langsung yang diambil dari modalnya sendiri. Perbaikan dan pembangunan mendapatkan prioritas yang sama dalam aktivitas Bank Dunia.

Modal awal Bank Dunia sebesar 10 miliar dolar AS, senilai 70 atau 80 miliar dolar AS pada tahun 1993. Itu merupakan "jumlah yang besar" seperti yang diamati oleh para delegat di Bretton Woods, yakni "jauh melebihi modal bank mana pun".24 Dua puluh persen dari modal akan dibayarkan oleh negara-negara anggota dan sisanya (80 persen) akan "dicantumkan" sebagai jaminan. Rasio dari pembayaran sampai modal yang dapat diambil telah menurun selama bertahun-tahun. Pada tahun 1993 modal keseluruhan Bank Dunia 165,59 miliar dolar AS, dan hanya 10,53 miliar dolar dibayarkan.25 Jaminan oleh negara-negara industri utama (modal bank yang dapat diambil) membuat Bank Dunia dapat menaikkan uang untuk peminjaman dengan meminjam dari pasar modal internasional; Bank Dunia menarik bunga dari para peminjam sebesar setengah persen di atas ongkos peminjaman, menyimpan selisih bunga itu untuk membiayai pengeluaran operasional dan untuk menambah cadangan. Keanggotaan dalam IMF adalah prasyarat untuk dapat bergabung dengan Bank Dunia.

Bank Dunia hanya memberikan pinjaman untuk "proyek-proyek tertentu" -- yang dalam praktiknya adalah bendungan, jalan raya, pembangkit listrik, dan sebagainya -- "kecuali dalam keadaan khusus" [Pasal 3 Ayat 4 (vii)]. Bank Dunia harus "memastikan bahwa dana pinjaman hanya digunakan untuk tujuan-tujuan yang sesuai dengan ketentuan penjaminan pinjaman, dengan perhatian pada pertimbangan atas ekonomi dan efisiensi, tanpa memandang pertimbangan atau pengaruh politik atau faktor nonekonomi yang lain" [Pasal 3 Ayat 5 (b)].

Larangan mengenai keterlibatan masalah "politik" dan "nonekonomi" dalam operasional Bank Dunia terbukti menjadi salah satu ketetapan yang paling penting dalam piagam tersebut. Mengenai hal itu pun ditegaskan lagi pada Pasal 4 Ayat 10: "Bank Dunia dan para pegawainya tidak boleh berurusan dalam masalah politik negara anggota; ataupun terpengaruh dalam membuat keputusan, oleh karakter politik negara anggota. Hanya hal-hal yang berhubungan dengan ekonomi yang relevan dengan keputusan mereka, dan pertimbangan ini difokuskan untuk mencapai tujuan (dari Bank Dunia) yang dinyatakan dalam Pasal 1".

Pengaturan Bank Dunia (dan juga saudaranya: IMF) juga unik. Semua kekuatan Bank Dunia adalah tetap dalam jajaran gubernur. Seorang gubernur mewakili satu negara anggota. Gubernur Bank Dunia (dan IMF) biasanya adalah menteri keuangan atau presiden bank sentral dari negara yang diwakili. Gubernur Bank Dunia dari Amerika Serikat yang pertama adalah Menteri Keuangan Henry Morgenthau. Para gubernur secara formal memilih Presiden Bank Dunia, tetapi pada kenyataannya, karena Presiden Bank Dunia biasanya dari Amerika Serikat, dia dipilih oleh pemerintah Amerika Serikat, biasanya oleh Departemen Keuangan. (Kepala IMF biasanya dari Eropa). Pertemuan tahunan Bank Dunia/IMF merupakan kesempatan bagi semua gubernur dari kedua lembaga keuangan itu bersidang. Dalam operasional sehari-hari, wewenang para gubernur didelegasikan kepada dewan direktur eksekutif.

Semula hanya ada 12 direktur eksekutif Bank Dunia, yang mewakili 44 negara anggota. Piagam Bank Dunia menyatakan bahwa lima pemegang saham terbesar dapat menunjuk direktur eksekutif masing-masing. Sedangkan direktur-direktur lainnya masing-masing mewakili beberapa negara dan dipilih oleh negara-negara yang diwakili. Dengan bertambahnya anggota (jumlah total 176 negara pada tahun 1993), jumlah direktur eksekutif bertambah menjadi 24 orang. Proporsi pengambilan suara dilakukan sesuai dengan jumlah dana yang disumbangkan ke Bank Dunia oleh tiap-tiap negara anggota. Hak suara Amerika Serikat semula mencapai 36 persen, namun sekarang turun sampai sekitar 17,5 persen. Pada tahun 1993, 10 negara industri terkaya menguasai 52 persen suara.

Direktur eksekutif menetap di Washington, mengadakan pertemuan secara teratur (paling tidak satu minggu sekali), harus melakukan pengesahan setiap peminjaman, dan membuat kebijakan utama Bank Dunia. Keputusan-keputusan Dewan Direktur Eksekutif biasanya memerlukan suara mayoritas sederhana. Akan tetapi, sekarang untuk mengubah Anggaran Dasar dibutuhkan paling tidak tiga perlima dari jumlah anggota dan 85 persen suara dari total pengambilan suara.26 f)

Bank Dunia baru dapat memulai operasinya jika negara-negara anggota yang mengambil suara paling tidak 65 persen telah mengesahkan piagam tersebut, yang tetap terbuka untuk anggota-anggota baru sampai akhir tahun 1945.27 Dalam kenyataannya, Bank Dunia sulit beroperasi jika tidak ada persetujuan Kongres Amerika Serikat.

Amerika Serikat merupakan negara yang paling sulit menerima gagasan Bank Dunia dan IMF. Sentimen menutup diri masih kuat, dan beberapa pejabat administrasi masih ingat penolakan Senat yang berlangsung sampai 25 tahun sebelum Amerika Serikat (pada saat pemerintahan Woodrow Wilson) menjadi anggota Liga Bangsa-Bangsa. Debat di kalangan Amerika Serikat terhadap Bretton Woods patut disebutkan, karena debat itu mengungkapkan sejumlah pertanyaan problematik yang hingga hari ini masih tetap belum ada penyelesaian di dalam lembaga keuangan internasional, dan debat itu juga berkaitan dengan usaha pembangunan internasional secara umum. Debat telah dimulai setelah rencana White dipublikasikan pada bulan November 1943.

Karena Amerika Serikat memiliki mata uang internasional dan kredit yang baik, pemberian pinjaman dari Bank Dunia pada awalnya mungkin dibatasi dengan sejumlah modal Amerika Serikat. Pada akhir tahun 1943, Wakil Presiden National City Bank of New York (sekarang Citicorp), Wilbert Ward mengajukan sebuah pertanyaan yang sampai hampir 50 tahun kemudian tetap tidak terjawab: "Jika Anda hendak membentuk sebuah bank, Anda harus membentuk sebuah organisasi untuk membiayai transaksi-transaksi yang pada akhirnya akan melikuidasi transaksi itu sendiri. Jika tidak demikian, bukanlah sebuah bank. Di bank mana kita bisa meminjam 30-50 miliar dolar AS dengan prospek pembayarannya?"29

New York Times mengulang pertanyaan itu dalam sebuah edisi tanggal 4 Desember 1943. Media massa itu menyebutkan lagi kesalahan peminjaman besar-besaran yang diberikan oleh bank-bank swasta (kebanyakan untuk negara-negara Amerika Latin) sebelum Perang Dunia. New York Times juga mengungkapkan, pinjaman yang dijamin dan disponsori pemerintah melalui Bank Dunia ternyata lebih rendah kualitasnya dibandingkan dengan pinjaman swasta. Sebab, orang biasanya jauh lebih berhati-hati saat meminjamkan uangnya sendiri dibandingkan dengan meminjamkan uang orang lain. Dan jika, "pemerintah pemberi pinjaman berusaha mengontrol kebijakan intern pemerintah yang berutang, maka sumber perselisihan internasional pun akan bertambah banyak," tambah New York Times. Hal itu menunjukkan sikap skeptis terhadap asumsi-asumsi White bahwa, "Dunia hanya dapat diselamatkan dengan cara meningkatkan manajemen pemerintahan, dan meningkatkan kekuasaan pemerintahan."30

Bila menengok kembali tahun 1990-an, kita dapat melihat bahwa apa yang terjadi pada masa itu bukanlah spekulasi kosong: krisis utang negara-negara berkembang telah membengkak pada tahun 1980-an, mengingatkan pada masa-masa sulit di tahun 1920-an dan 1930-an.g) Perhatian utama Bank Dunia sejak tahun 1950-an akhir adalah pada upaya untuk meningkatkan pinjamannya kepada negara-negara yang berutang besar, yang hanya memiliki sedikit harapan untuk membayar utang mereka, baik kepada pihak-pihak swasta maupun badan-badan pemerintah. Hal itu diikuti dengan meningkatnya campur tangan Bank Dunia terhadap kebijakan negara peminjam, dengan tujuan meningkatkan devisa negara tersebut agar dapat membayar utangnya. Pada tahun 1980-an, kebiasan yang demikian sudah menjadi pola pokok kebijakan peminjaman Bank Dunia dan IMF.h)

Dalam persiapan dengar pendapat di Kongres yang akan diadakan pada musim semi dan musim panas, pada awal 1945, Departemen Keuangan Amerika Serikat mengadakan sebuah kampanye yang paling besar dan canggih yang belum pernah diadakan sebelumnya oleh badan pemerintah. Kampanye itu menyewa sebuah perusahaan hubungan masyarakat New York, menggerakkan dukungan dari kalangan akademis dan gereja, dan memerintahkan pegawai-pegawai yang berkompeten untuk berpidato dan mengadakan undangan makan siang, pertemuan, dan seminar di seluruh wilayah Amerika Serikat. Departemen Keuangan juga membantu menyiapkan naskah kampanye untuk disiarkan lewat radio, buklet, dan artikel majalah, bahkan mensponsori film-film pendek.31 Itu semua untuk mempromosikan Asosiasi Bankir Independen, yang mewakili ribuan bank kota kecil di seluruh Amerika Serikat.

Dalam sebuah dengar pendapat di Majelis Rendah, sekretaris asosiasi itu, yang menganggap dirinya adalah salah seorang dari 12 ekonom terbaik di Sauke Center, Minnesota (ironisnya, merupakan kota asal Sinclair Lewis dan sumber inspirasi novel-novelnya mengenai kemunafikan "Main Street" Amerika Serikat), mengakui bahwa laporan Asosiasi Bankir Independen yang mendukung Bretton Woods ditulis oleh Harry Dexter White.32 Harian New York Herald Tribune menyebutnya "kampanye propaganda yang paling berkekuatan tinggi dalam sejarah Amerika Serikat."33

Senat adalah lembaga yang ditakuti Departemen Keuangan, terutama pimpinan Partai Republik, Robert Alfonso Taft. Taft adalah seorang politikus hebat yang menolak untuk kompromi dalam prinsip, meskipun (atau terutama) dia sudah di ambang kekalahan. Robert Taft adalah putra William Howard Taft, satu-satunya orang yang pernah menjadi presiden dan hakim agung Amerika Serikat. Dia merupakan lawan intelektual yang berat, peringkat pertama di kelasnya di Yale, juga peringkat pertama di kelasnya di Harvard Law. Dia juga dikenal suka menyelidik dan keras kepala.34 Pemerintah Amerika Serikat tidak akan mendapatkan kesempatan -- Anggaran Dasar dari Bank Dunia dan IMF tidak akan diajukan kepada Senat sebagai sebuah perjanjian, yang membutuhkan pengesahan dua pertiga suara. Masalah keanggotaan Amerika Serikat dalam dua organisasi tersebut akan diusulkan melalui persetujuan eksekutif, yang hanya membutuhkan mayoritas sederhana pada kedua kamar di Kongres.35

Dalam dengar pendapat Senat di awal Juni 1945, Taft berposisi melawan terhadap Bretton Woods. Demikian juga dalam sebuah pidato pada tanggal 12 Juli. Keberatannya atas Bretton Woods terfokus pada Bank Dunia, yang menurut dia:

Jika tujuannya adalah pemberian bantuan dan pemulihan kerusakan akibat perang Eropa, demikian Taft mendebat, "organisasi penyaluran bantuan yang bersifat temporer akan jauh lebih tepat."

Taft meramalkan, pemberian pinjaman pembangunan untuk negara-negara yang lebih miskin akan menjadi kebijakan permanen pemerintah. Selain itu, dia juga mempersoalkan asumsi dasar di balik pemberian pinjaman semacam itu. Dia menyebutkan bahwa Bank Dunia akan mampu membuat pinjaman-pinjaman luar negeri dan menggunakan dukungan dan jaminan pemerintah. Padahal individu-individu dan perusahaan-perusahaan di Amerika Serikat belum tentu mendapatkan bantuan itu. Kenyataan tersebut menimbulkan banyak pertanyaan mengenai gema pinjaman dan ekuitas domestik dari kebijakan semacam itu. Dia menyebutkan sebuah studi yang dilakukan pada tahun 1932, yang menyebutkan adanya pengesahan keragu-raguan Keynes mengenai sisi baik pemberian pinjaman luar negeri dalam skala besar: "Meminjamkan sejumlah besar dana ke luar negeri untuk jangka waktu panjang tanpa ada kemungkinan ganti rugi merupakan gagasan konyol, terutama dividen ekstra jadi terbuang percuma."

Penulis studi itu tidak lain adalah Harry Dexter White.37 Senator itu mempersoalkan asumsi yang menyatakan pemberian pinjaman dan investasi ke luar negeri dalam skala besar akan secara otomatis mempromosikan kedamaian dan keamanan:

Taft juga meramalkan bahwa Wall Street, sebagai lawan dari Main Street, akan menyambut baik Bank Dunia. Sebab, dia mengamati, bagaimanapun, "ini hampir seperti sebuah subsidi untuk bisnis para bankir, dan juga tidak diragukan lagi meningkatkan bisnis untuk dilakukan oleh bank-bank yang besar".39 Taft juga mengingatkan bahwa sistem baru akan membantu perkembangan "dominasi perdagangan dan investasi internasional oleh pemerintah", dengan Bank Dunia berada di puncak dominasi itu, memilih pemerintah yang meminjamkan uang dalam jumlah lebih besar atau lebih kecil.40

Akhirnya, dia mempersoalkan asumsi dasar bahwa transfer atau pemberian pinjaman sejumlah besar uang dari negara kaya seperti Amerika Serikat kepada negara-negara yang lebih miskin dapat benar-benar meningkatkan pembangunan selama jangka panjang:

Pada tanggal 19 Juli 1946, Senat mengesahkan partisipasi Amerika Serikat dalam Bank Dunia dan IMF dengan suara 61 setuju melawan 16 menentang. Sebagaimana dikatakan oleh salah seorang senator, pengesahan itu merupakan "piagam ekonomi untuk dunia".42 Meskipun perlawanan Taft di Senat tidak berhasil, toh berguna untuk mengidentifikasi kritik jangka panjang yang melekat pada pembentukan Bank Dunia. Pada tahun 1960-an, kritik Taft terhadap Bank Dunia mendapatkan pujian. Anehnya, pujian itu bukan dari kubu konservatif, melainkan dari kubu Kiri Baru.43

Pada tahun 1990-an, persoalan-persoalan yang diangkat oleh Robert Taft masih belum terjawab. Bank Dunia dan IMF sepertinya menjadi lembaga yang permanen dan terus-menerus mengembangkan cengkeramannya, dan ada kemungkinan kecil bahwa sebagian besar negara berkembang dapat membayar utang mereka yang membengkak. Namun solusinya malah meminjami negara-negara berkembang itu utang yang lebih banyak lagi dan memperpanjang batas waktu pelunasan utang tersebut.

Akhirnya, sikap Taft untuk mempersoalkan apakah Bank Dunia akan berperan dalam menyelenggarakan perdamaian dan keamanan internasional ternyata benar. Tentu saja tidak dapat dituduh secara sengaja meningkatkan perang atau kekerasan. Akan tetapi ada sebuah literatur yang berhubungan dengan pembangunan yang disponsori Bank Dunia, termasuk proyek-proyek tertentu, yang menggambarkan semakin mencoloknya ketidakadilan dan semakin buruknya ketegangan sosial dan etnis di negara-negara berkembang. Lebih serius lagi, Bank Dunia dituduh telah secara sistematis meningkatkan bantuan keuangan untuk kediktatoran militer yang represif -- sebuah tuduhan yang tidak dapat dibantah pada kasus Brasil tahun 1964, Indonesia tahun 1965, dan Cile tahun 1973.

Semua itu (akan) terjadi hanya dalam beberapa tahun. Pada masa-masa awal pembentukannya, Bank Dunia sempat memiliki landasan yang lain. Namun, landasan itu pun masih belum dapat menjawab persoalan pertanggungjawaban politik dan etos teknokrasi.

Bank Dunia adalah sebuah produk "Tatanan Dunia Baru", sebuah bentuk optimisme kemampuan pemerintah, serta rencana yang terpusat untuk mengatur kekuatan dan perputaran ekonomi. Bank Dunia dirancang, dinegosiasikan, dan dipromosikan oleh para ekonom dan teknisi keuangan sebagai sebuah institusi, yang bersama-sama dengan IMF, akan beroperasi pada bidang nonpolitik yang "hanya menggunakan pertimbangan ekonomi". Bank Dunia merupakan wujud dari teknokrasi global yang pertama dan paling unggul. Perintisan usaha pembentukannya hanya sedikit mempertimbangkan risiko-risiko politik dan moral, meskipun literatur mengenai modernitas yang ditulis Max Weber telah memperingatkan konsekuensi-konsekuensi birokrasi-rasional bagi umat manusia, yaitu terpisahnya birokrasi itu dari pertanggungjawaban sosial dan politik.

Tidak seorang pun yang dapat melebihi Keynes akan keyakinan pada produk-produk teknokrasi ini. Keynes meyakini lembaga-lembaga yang lahir di Bretton Woods itu tidak ubahnya lembaga kependetaan yang sebenarnya, walaupun banyak intrik kasar politik yang menuding pada sejumlah kegagalan di masa lampau. Namun, pemberian kekuasaan politik dan finansial kepada lembaga-lembaga itu tanpa menyertakan pertanggungjawabannya hanya akan menciptakan sebuah celah yang berbahaya. Dan, pertimbangan teknis semata tidak dapat dijadikan alasan untuk melegitimasi adanya sebuah kekuasaan. Pertimbangan yang demikian hanyalah menguraikan dan membesarkan akibat-akibat dari kegiatannya.

Bila melihat sejarahnya, terdapat sejumlah masalah mendasar yang dipertaruhkan pada rapat pembukaan Bank Dunia dan IMF pada bulan Maret 1945 di Hotel General Ogelthorpe di Wilmington Island, Georgia, dekat Savanah.47 Tiga puluh empat negara telah meratifikasi Persetujuan Bretton Woods dan mengutus para gubernur terpilih ke pertemuan IMF dan Bank Dunia. Ratifikasi itu hanyalah formalitas, karena ternyata hanya sedikit masyarakat atau anggota parlemen dari negara-negara partisipan yang mengetahui lembaga-lembaga baru itu.48

Agenda pertemuan tersebut adalah membahas dan menyusun anggaran rumah tangga untuk lembaga-lembaga baru itu. Ringkasnya, dua masalah utama yang diputuskan tampaknya bersifat teknis: lokasi IMF dan Bank Dunia, serta penentuan fungsi dan gaji para direktur eksekutif.

Ricard N. Gardner dalam studi klasiknya, Sterling Dollar Diplomacy, menyatakan implikasi-implikasi yang lebih dalam dari kedua lembaga itu: "Apakah IMF dan Bank Dunia benar-benar lembaga keuangan yang jajaran direksinya dapat dipercayakan kepada suatu kelompok ‘pegawai negeri’ internasional? Atau apakah kegiatan mereka mempunyai implikasi ekonomi dan politik yang memerlukan pengawasan tertutup dari negara-negara anggota?"49

Keynes dan rombongan delegasi Inggris melakukan lobi untuk memindahkan kedua birokrasi keuangan itu dari New York (pada Konferensi Bretton Woods, Keynes sudah kalah dalam usaha menempatkan IMF di London). Dalam istilah Keynes, "untuk menjauhkannya dari politik Kongres dan dari kedutaan-kedutaan yang memiliki semangat nasionalistis".50

Untuk alasan itu juga, Keynes berusaha membatasi peranan para direktur eksekutif: pekerjaannya akan menjadi paro waktu dan tidak akan bertempat tinggal di markas Bank Dunia dan IMF. Pada Konferensi Bretton Woods dia juga menentang usulan agar para direktur eksekutif, seperti staf dan manajemen. Menurut dia, kedua organisasi itu berfungsi sebagai pegawai negeri internasional yang hanya setia kepada Bank Dunia dan IMF.51 Keynes bersikeras bahwa bila dua lembaga baru itu "ingin mendapatkan kepercayaan penuh dari seluruh dunia, maka pendekatan yang diterapkan terhadap setiap masalah seharusnya tidak hanya objektif dan umum tetapi juga tanpa prasangka".

Dalam pidatonya, Keynes menyindir pertemuan di Wilmington Island, dengan meminjam istilah "kutukan-kutukan" dari "peri jahat" dalam dongeng Sleeping Beauty. Barangkali, kata Keynes, si peri jahat akan berkata kepada Mas IMF dan Mbak Bank Dunia, "Hai anak-anak nakal! Kalian akan tumbuh menjadi politikus. Setiap pikiran dan tindakanmu akan selalu mempunyai maksud yang tersembunyi. Segala ketetapanmu adalah bukanlah untuk maksud atau tujuan yang sebenarnya, melainkan untuk maksud-maksud lainnya."52 Kepala Delegasi Amerika Serikat, Menteri Keuangan Fred Vinson, sangat tidak suka pidato tersebut.

Lagipula, Morgenthau dan White berpikiran bahwa dengan menempatkan kantor pusat Bank Dunia dan IMF di Washington akan memicu pembenahan kebijakan ekonomi luar negeri Amerika Serikat pada Wall Street dan pelbagai vested interest finansial pihak swasta.53 Dan, seperti pada pembahasan lainnya, akhirnya Amerika Serikat menang dalam soal penentuan lokasi kantor kedua lembaga keuangan itu. Bank Dunia dan IMF kemudian ditempatkan di sebuah gedung baru, yang semula diperuntukkan bagi Departemen Luar Negeri, di 1818 H Street, Washington -- sekitar lima menit perjalanan dari Gedung Putih. Dan dalam Akta Persetujuan Bretton Woods, yang mengatur tentang partisipasi Amerika Serikat pada kedua organisasi baru itu, Kongres menyatakan para direktur eksekutif Amerika Serikat akan menjadi wakil-wakil pertama dan utama dari pemerintah Amerika Serikat, bukan pegawai negeri internasional.54

Mula-mula, Keynes tampak seperti pahlawan ketika menentang "politisasi" Bank Dunia (dan IMF), pembela pandangan bahwa "pegawai negeri" internasional yang tidak mementingkan diri sendiri akan menciptakan sebuah dunia yang harmonis dan sebuah tatanan yang lintas-batas negara, serta melenyapkan nasionalisme sempit dan vested interest. Itu merupakan pandangan yang diusulkan White dan Morgenthau, tetapi bertentangan dengan pandangan Keynes. Namun pandangan itu akan berbahaya bila hanya merupakan fatamorgana dan bersifat membujuk. Kekuatan besar seperti keuangan, ekonomi, dan lainnya tidak pernah dapat dipisahkan dari politik atau kepentingan entitas sosial, pada komunitas lokal, regional, ataupun kelompok negara-negara. Sebaliknya, jika berpura-pura tidak ada kekuatan seperti itu malah akan menciptakan mistifikasi yang sangat berbahaya, yang dapat mendukung pemusatan kekuasaan secara de facto dan menjauhkan kekuasaan dari pelbagai unsur penentangnya.

Akibat tidak adanya pertanggungjawaban dan tidak adanya akses masyarakat untuk memperoleh informasi akan menimbulkan korupsi, bila tidak bersifat materi maka korupsi yang bersifat intelektual dan etis. Karena itu, Bank Dunia seharusnya bertanggung jawab kepada pemerintah negara anggota, bukan kepada dirinya sendiri.

Selain itu, Senator William Fullbright, dalam dengar pendapat Senat Amerika Serikat pada bulan Juni 1945 mengenai Konferensi Bretton Woods, mengatakan, "Sampai kini belum ada tanda-tanda bahwa di masa datang kita dapat memisahkan ekonomi dari politik, dan (mengacu pada kesaksian Morgenthau) beberapa kali dikatakan bahwa perekonomian harus dijalankan tanpa memperhatikan politik. Pandangan ini tidak benar."

Dia menambahkan, "Saya pikir politik bukanlah sesuatu yang buruk dan tidak dapat diterima di organisasi ini (baca: Bank Dunia) atau organisasi internasional lainnya."55 Untuk memisahkan pertanggungjawaban politik dari organisasi ekonomi supranasional ini, orang tidak bisa lagi memandang politik menurut pengertian dasarnya, sebagai kehidupan demokratis suatu polis, yakni sebuah kota atau komunitas yang dibangun pada masa Yunani kuno. Sebab, jika dipandang dengan cara demikian, maka akan terjadi kekeliruan yang tragis berupa pengingkaran nilai-nilai demokrasi dan peradaban Barat. Padahal, nilai-nilai itulah yang ingin diselamatkan para perintis Konferensi Bretton Woods dari jurang malaise dan Perang Dunia II. Mungkin masalah pokoknya sudah ada pada tahun 1946, bahwa negara-bangsa tidak lagi memadai sebagai perwakilan tunggal nilai-nilai demokratis.

Pada kenyataannya, salah satu konsekuensi dari Konferensi Bretton Woods adalah pertanggungjawaban Bank Dunia (dan IMF) kepada negara-negara anggota (dan negara-negara lain di seluruh dunia) hanya akan dilakukan melalui satu tempat, yaitu Dewan Direktur Eksekutif. Dan setelah pertarungan awal selama masa jabatan presiden pertama Bank Dunia, pelaksanaan pertanggungjawaban menjadi semakin lemah saja.

Dalam perjalanan pulang dari Georgia ke Washington, Keynes mendapat serangan jantung. Setelah sembuh, dia kembali ke Inggris. Kurang lebih sebulan kemudian dia jatuh sakit lagi, dan meninggal dunia karena serangan jantung yang kedua. Menurut sebagian orang, serangan jantung itu akibat kekecewaannya atas dominasi Amerika Serikat pada laporan kerja di Wilmington Island.56

Nasib menjerembapkan Harry White pada akhir yang getir dan kejam, nyaris tanpa mengenal kasihan. Presiden Truman menunjuk White menjadi Direktur Eksekutif IMF untuk Amerika Serikat yang pertama, posisi yang didudukinya hingga bulan Mei 1947. Pada tahun 1947 dan 1948, Whittaker Chambers dan Elizabeth Bentley, seorang mantan komunis dan penyelidik terkemuka pada masa McCarthy, menuduh White sebagai seorang komunis dan agen Rusia. Lalu segera diadakan investigasi federal pada tahun 1947, namun akhirnya gagal untuk membawa dakwaan ke hadapan dewan juri. White kemudian mendapat serangan jantung yang hebat pada bulan September.

Pada musim panas tahun 1948, House Committee on Un-American Affairs mengadakan dengar pendapat. Dalam dengar pendapat itu, Bentley dan Chambers selanjutnya mempersalahkan White, dan White pun meminta kesempatan untuk membela diri. Pada tanggal 13 Agustus 1948, dia tampil memberikan kesaksian. Saat itu dia terlihat sakit dan membutuhkan istirahat. Dalam kesaksiannya, White menegaskan lagi ketidakbersalahannya dan keyakinannya pada prinsip-prinsip keadilan Amerika Serikat. Tiga hari kemudian, dia meninggal dunia.57

Presiden pertama Bank Dunia adalah Eugene Meyers, penerbit Washington Post. Masa jabatan Meyers singkat dan tidak menyenangkan, penuh pertarungan dengan Dewan Direktur Eksekutif mengenai berapa banyak wewenang yang mereka miliki untuk menjalankan Bank Dunia. Meyers berhenti dari jabatannya pada tahun 1946, berarti masa jabatannya hanya enam bulan. Hingga memasuki tahun 1947, lembaga baru itu masih berkutat dengan masalahnya. Belum ada satu pun pinjaman yang diberikan oleh Bank Dunia, dan tampaknya lembaga itu membutuhkan seorang presiden baru.

Kemudian pilihan jatuh pada John J. McCloy, seorang pengacara Wall Street yang mendapat julukan "Mr. Eastern Establishment" sebagai anggota Komisi Tinggi Negara-negara Sekutu untuk Jerman dan Direktur CIA. Kepemimpinan McCloy bisa membuat Bank Dunia melakukan kegiatan nyata setelah melakukan kesalahan pada langkah awal. Pada masa itu pula, Bank Dunia menjalani tahun-tahun pertamanya sebagai tahun-tahun konservatif, yang berorientasi pada upaya untuk menjadikan Wall Street sebagai lembaga pemberi pinjaman dan penerima pinjaman yang berkualitas tinggi. Wall Street meyakini bahwa keberadaan Bank Dunia sangat dibutuhkan. Sebab, sumber utama keuangan adalah pinjaman internasional yang bersindikasi dengan Wall Street, yang dijamin oleh modal dari anggota yang paling penting, yaitu Amerika Serikat.

Tantangan pertama McCloy adalah membentuk aturan-aturan dasar yang akan memungkinkan manajemen dan staf internasional menjalankan Bank Dunia, dan mengendalikan direktur-direktur eksekutif dalam suatu peranan pengawasan yang pasif. Sebagai suatu syarat untuk menerima jabatan presiden, McCloy mengeluarkan sebuah ultimatum yang sebenarnya kepada Dewan Eksekutif bahwa dewan itu tidak dapat mencampuri urusan di dalam operasi Bank Dunia dan juga manajemennya. Dia memenangi suatu situasi yang bahkan kemudian berlanjut hingga hari ini, dengan membentuk bank sebagai lembaga yang dikendalikan manajemen. Meski para direktur eksekutif merupakan pegawai penuh, yang pertama-tama menangani langsung negara-negara anggota, orang dapat membantah bahwa pandangan Keynes mengenai teknokrasi ekonomi internasional yang bebas dari pengaruh politik telah dipraktikkan, sekurang-kurangnya sebagian.58

Secara umum, telah berkembang sebuah harapan bahwa aktivitas-aktivitas awal Bank Dunia akan terfokus pada pemulihan Eropa, dan fungsinya yang paling penting adalah menjamin investasi swasta. Dibayangkan bahwa pinjaman langsung akan menjadi aktivitas sekunder.59 Namun, semua perkiraan itu terbukti salah, dan merupakan bukti sangat penting mengenai evolusi Bank Dunia dan dilema yang sudah berlangsung lama.

Rekonstruksi di Eropa tidak memerlukan pinjaman berbunga untuk proyek-proyek tertentu yang membutuhkan persiapan lama, tetapi pencairan pinjaman yang cepat dan pinjaman-pinjaman lunak (yaitu pinjaman dengan bunga sangat rendah atau tanpa bunga) digunakan untuk mendukung neraca pembayaran dan impor-impor yang diperlukan untuk kebutuhan-kebutuhan pokok.

Bank Dunia hanya membuat empat pinjaman rekonstruksi, semuanya pada tahun 1947 -- yakni untuk Prancis, Belanda, Denmark, dan Luksemburg -- dengan nilai total 497 juta dolar AS, dan pinjaman-pinjaman program "nonproyek" yang diizinkan berdasarkan pengecualian "keadaan khusus" dari Pasal 3 Ayat 4 (vii) Anggaran Dasar.60 Pinjaman lunak dan pencairan pinjaman cepat yang banyak dikeluarkan untuk mewujudkan Marshall Plan, membuat Bank Dunia menjadi lembaga perantara rekonstruksi. Padahal itu bukan wewenangnya. Menjelang tahun 1953, Bank Dunia hanya meminjamkan 1,75 miliar dolar AS (untuk biaya rekonstruksi 497 juta dolar AS), sementara Marshall Plan telah memindahkan 41,3 miliar dolar AS.61

Peranan penjamin pinjaman adalah penting bagi Bank Dunia. Sebagian karena kurangnya modal yang besar sekali pada pasca-Perang Dunia untuk melakukan rekonstruksi berskala besar dan proyek-proyek pembangunan yang lain. Orang seperti White khawatir permintaan proyek-proyek semacam itu akan melebihi kemauan dan kemampuan baik pemerintah maupun bank-bank internasional swasta dan kalangan bisnis. Dapat disangkal bahwa antisipasi permintaan itu adalah satu-satunya asumsi yang paling penting di belakang pembentukan Bank Dunia.62

Laporan tahunan ketiga Bank Dunia untuk tahun 1947-1948 menyatakan, "Jumlah kesempatan-kesempatan investasi produktif dan nyata yang diberikan Bank Dunia ternyata lebih kecil dari yang diharapkan".63 Dan kesalahan terletak pada kurangnya keahlian teknis dan perencanaan, serta pada ketidakstabilan ekonomi, keuangan, dan politik calon peminjam.

Pengganti McCloy, yakni Eugene Black, di depan Dewan Ekonomi dan Sosial PBB pada tahun 1950 menyatakan alasan Bank Dunia hanya mengucurkan sedikit pinjaman adalah "bukan karena kekurangan uang, melainkan karena kurangnya proyek-proyek yang dipersiapkan dan terencana dengan baik yang siap untuk pelaksanaan segera".64 Pengganti Black, yakni George Woods, juga berpandangan sama. Warren Baum, yang memegang jabatan tinggi di Bank Dunia selama tahun 1980-an, pada tahun 1970 juga mengakui Bank Dunia harus secara aktif mendorong dan membantu merancang proyek-proyek dengan usaha yang terus-menerus agar uang tetap beredar. "Kita tidak mendapatkan proyek-proyek bagus yang patut dipuji kecuali kita terlibat secara langsung dalam proses identifikasi dan persiapan proyek," kata Warren Baum.65

Persoalan tersebut -- ketidakmampuan menemukan proyek-proyek bermutu -- semakin buruk pada tahun-tahun berikutnya. Namun, pada tahun 1970-an Bank Dunia justru mempercepat pinjamannya kepada negara-negara Dunia Ketiga. Banyak kerusakan lingkungan dan sosial akibat proyek Bank Dunia dapat dikatakan sebagai akibat dari kekurangan yang mendasar itu, yang segera tampak sejak awal pendirian Bank Dunia. Pada masa Robert McNamara menjabat, kekurangan itu dipacu oleh "tekanan untuk mengucurkan banyak pinjaman" yang akhirnya mengabaikan semua pertimbangan tentang mutu proyek.

Kurangnya permintaan jasa Bank Dunia itu dapat dilihat sebagai suatu refleksi ironis dan memalukan. Bagi Bank Dunia, hal itu menjadi sebuah tantangan konstan untuk mencari cara-cara baru dan pertimbangan-pertimbangan untuk membenarkan penambahan modal.

Tanda-tanda pertama dari masalah-masalah mendasar dalam operasi Bank Dunia mulai muncul pada masa jabatan McCloy, yang pada tanggal 7 Agustus 1947 mengucurkan 195 juta dolar AS pinjaman untuk rekonstruksi di Belanda. Pada saat itu Belanda sedang dalam proses pemulihan kondisi ekonomi, namun kekurangan sumber daya, sementara produksi ekonominya mencapai 90 persen dari produksi ekonomi pada tahun 1939.

Sejak bulan Agustus 1945 -- ketika para pejuang nasionalis memproklamasikan Republik Indonesia -- Belanda, sebuah negara kecil berpenduduk 10 juta jiwa, dihadapkan pada sebuah pemberontakan terhadap kekuasaan kerajaannya di Hindia Timur. Tujuh belas hari sebelum Bank Dunia menyetujui pinjamannya, Belanda melancarkan perang terhadap pejuang nasionalis dengan serangan darat dan udara besar-besaran di Jawa. Dalam konflik selama dua tahun pertamanya, Belanda mengirim 145.000 tentara didukung kekuatan udara dan satuan tank. Setelah gencatan senjata PBB yang pertama, tahun 1948, Belanda melakukan blokade ekonomi total pada wilayah yang dikuasai pejuang nasionalis, sehingga menyebabkan kelaparan yang meluas dan masalah-masalah kesehatan pada 70 juta penduduk daerah koloni. Pada tahun itu juga Belanda melanggar gencatan senjata PBB dengan melancarkan serangkaian serangan udara dan darat yang mengejutkan. Kritik terhadap PBB pun berkembang bahwa pinjaman Bank Dunia telah memberikan sumber-sumber yang diperlukan pemerintah Belanda baik untuk program pemulihan kondisi ekonomi maupun untuk melancarkan perang berskala penuh di seluruh dunia.66

Di Amerika Serikat, kritik-kritik lokal berkembang terhadap bantuan Marshall Plan untuk Belanda. Sejumlah pendukung Partai Republik dalam Senat meminta Departemen Luar Negeri memperbaiki sikap politiknya, dan memberitahu Belanda pada tahun 1949 bahwa Kongres akan memotong pinjaman kecuali jika negara itu menaati gencatan senjata PBB dan membuat kesepakatan damai dengan pejuang nasionalis Indonesia. Tampaknya dalam hal ini perlu diingat kembali perkataan senator Wayne Morse, karena kritik-kritik itu menyatakan hal yang sama mengenai pinjaman Bank Dunia. Dia mengatakan, "Saya tidak melihat bagaimana kita dapat menarik kesimpulan bahwa kita telah membantu ekonomi Belanda berdasarkan Marshall Plan. Karena ternyata kita malah membantu pemerintah Belanda melakukan pelanggaran-pelanggaran terhadap salah satu prinsip paling dasar dari Piagam PBB."67

Ancaman-ancaman Kongres Amerika Serikat untuk menghentikan bantuan Marshall Plan kepada Belanda, seiring dengan meningkatnya kritik kepada pers Amerika Serikat, memainkan peranan kritis untuk mendorong Belanda untuk menghentikan perang, dan memberikan kemerdekaan kepada Indonesia pada tahun 1949.68 Hal itu merupakan contoh penting pertama dari praktik pertanggungjawaban demokratis mengenai penggunaan bantuan asing -- dan dalam meninjau kembali penilaian rendah akan kurangnya pertanggungjawaban relatif yang melekat pada struktur organisasi multilateral baru seperti Bank Dunia.

Pada tahun 1947, Bank Dunia menegosiasi dan menandatangani sebuah kesepakatan kontroversial dengan calon anggota PBB yang menentukan sifat hubungan negara itu dengan lembaga-lembaga internasional yang lain. Kesepakatan itu lebih dari sekadar deklarasi kemerdekaan dari PBB, dan merupakan sebuah kesepakatan untuk melakukan kerja sama.69 Arti pentingnya adalah perlakuan kesepakatan itu terhadap informasi, karena kesepakatan tersebut menyatakan hak Bank Dunia untuk lepas dari PBB. Maka, bukan hanya semua informasi bisa dianggap rahasia oleh Bank Dunia, tetapi juga menyelidiki informasi itu berarti "telah melakukan campur tangan pelaksanan kegiatan Bank Dunia".70

Kesepakatan awal PBB itu merupakan langkah penting prosedur pengoperasian pendirian Bank Dunia yang bersifat tertutup dan rahasia. Bank Dunia menyembunyikan sebagian besar dokumen proyek resmi, studi-studi latar belakang, dan memo-memo tidak hanya dari PBB, tetapi juga dari masyarakat dan anggota legislatif yang terpilih secara demokratis -- termasuk Kongres Amerika Serikat. Manajemen Bank Dunia tidak memberikan akses kepada Dewan Direktur Eksekutif untuk mengetahui dokumen-dokumennya (meskipun Piagam PBB memberikan wewenang penuh kepada para direktur dan dewan gubernur yang mereka wakili). Manajemen Bank Dunia juga tidak mengizinkan mereka memeriksa dokumen-dokumen proyek yang masih dalam bentuk rancangan, sekalipun dokumen-dokumen proyek masih memerlukan perbaikan.

Budaya tertutup dan rahasia yang "sudah resmi" diperburuk oleh pertumbuhan birokrasi Bank Dunia. Edward Mason dan Robert Asher yang mengamati riwayat Bank Dunia selama 25 tahun pertama, dengan setengah berkelakar menyatakan, bila sebuah birokrasi sudah beranggotakan lebih dari seribu pegawai, maka waktu kerja para stafnya akan lebih banyak dihabiskan untuk saling berkomunikasi di antara mereka daripada dengan orang lain di luar birokrasi itu. Pegawai Bank Dunia mencapai 1.000 orang pada pertengahan dekade tahun 1960-an.71

Insiden tersebut bukan sekadar menjelaskan praktik hubungan antara Bank Dunia dan PBB, seperti pinjaman rekonstruksi Belanda pada tahun 1947, melainkan juga menyoroti soal hipotesis masih diragukan kebenarannya bahwa urusan ekonomi dan politik harus terpisah. Dalam sebuah memorandum yang membenarkan sikap pendirian Bank Dunia, konsul jenderal Bank Dunia menggunakan alasan sifat teknis dan fungsional Bank Dunia seperti yang tercantum dalam Anggaran Dasar Bank Dunia. Dalam Anggaran Dasar itu tertulis, "hubungan dengan negara anggota adalah hubungan ekonomi dan bukan politik".73 Namun negara anggota yang sama juga telah menandatangani Piagam PBB, dan bersepakat untuk menegakkannya dan menuruti resolusi Majelis Umum. Bank Dunia sedang menuntut hak untuk menentang keinginan sebagian besar pemegang saham -- yang dalam resolusi PBB dapat digolongkan sebagai campur tangan politik.

McCloy meninggalkan Bank Dunia pada tahun 1949 dan menjadi komisioner tinggi di Jerman, sebuah posisi yang dinilainya lebih penting dan bergengsi. Kedudukannya sebagai presiden digantikan oleh Eugene Black, seorang asli Georgia dan eksekutif senior Bank Chase Manhattan sebelum menjadi direktur eksekutif Amerika Serikat untuk Bank Dunia selama masa jabatan McCloy. Pada masa jabatan McCloy inilah Bank Dunia mengucurkan pinjaman-pinjaman pertamanya dan memperoleh kepercayaan Wall Street, yang menjamin obligasinya. Peranan Bank Dunia ternyata lebih kepada pembangunan negara-negara miskin daripada pemulihan ekonomi. Dengan demikian, kerja-kerja McCloy telah bertentangan dengan peringatan Wilbret Ward dari Bank Nasional New York dan Robert Taft. Dia berpendapat bahwa pemberian pinjaman Bank Dunia untuk pembangunan pada akhirnya akan melikuidasi bank itu. Sebab, dengan pola tersebut, respons sektor swasta pada kebutuhan modal akan semakin kuat dan negara anggota juga telah melunasi pinjaman-pinjamannya sehingga keberadaan Bank Dunia menjadi tidak relevan lagi.74

Selama 20 tahun berikutnya, di bawah kepemimpinan Black dan penggantinya, yakni George Wods, pinjaman-pinjaman Bank Dunia dikeluarkan untuk mendukung proyek-proyek infrastruktur besar di negara-negara yang kemudian dikenal sebagai Dunia Ketiga. Pinjaman Bank Dunia terutama dicurahkan untuk proyek-proyek pembangkit listrik, bendungan besar, transportasi (mula-mula rel kereta api dan kemudian jalan-jalan besar), dan pertanian (misalnya cokelat, karet, dan peternakan). Sebagian besar proyek itu berakibat buruk pada lingkungan dan sosial, yang hampir semuanya diabaikan.

Strategi Bank Dunia kemudian mengarah pada investasi proyek-proyek yang disiapkan secara hati-hati di wilayah-wilayah yang kritis "yang kurang menarik bagi penanaman modal swasta". Strategi ini memicu arus modal tambahan ke dalam sektor ekonomi yang lain. Secara khusus, itu berarti memfokuskan pada pembangunan jaringan transportasi, komunikasi, dan fasilitas pembangkit listrik, yang "membentuk landasan bagi pembangunan sektor ekonomi yang lain". Selain itu, laporan tersebut menyatakan "proyek irigasi dan reklamasi tanah berskala besar, pembangunan fasilitas umum, program kesehatan dan pelatihan, serta program-program pemindahan penduduk" kurang menarik investasi swasta. Karena itu, proyek-proyek yang demikian pantas menerima bantuan Bank Dunia. Bank Dunia menyatakan bantuan teknis dan adanya kepemimpinan intelektual sama-sama penting dalam kaitannya dengan negara-negara terbelakang. Bantuan teknisnya akan memberikan bentuk program pembangunan yang menyeluruh dan kuat.76

Teori pembangunan pada tahun 1950-an dan 1960-an menekankan pada pendekatan padat modal tersebut (meskipun fokus eksklusif Bank Dunia diletakkan pada proyek-proyek khusus yang menjadi bahan perdebatan-perdebatan). Walt Rostow membicarakan "tinggal landas" yang akan terjadi bila pengaruh penanaman modal telah mendorong peningkatan produktivitas dan pertumbuhan. Paul Rosenstein-Rodan yang merupakan Kepala Staf Penasihat Ekonomi Bank Dunia antara tahun 1947 dan 1953 menciptakan istilah "Big Push" untuk menyebut massa yang kritis terhadap investasi, perencanaan ekonomi nasional, dan penyusunan program pembangunan untuk mencapai tinggal landas.77

Apa pun teorinya, dalam praktiknya, pemberian pinjaman Bank Dunia mula-mula tidak diarahkan pada kebutuhan-kebutuhan negara yang meminjam, tetapi pada apa yang paling mudah dicapai dengan uang pinjaman tersebut. Proyek-proyek pembangkit tenaga listrik dan transportasi dinilai mudah, karena hanya merupakan pemindahan teknologi dan perencanaan yang tampaknya sama di seluruh dunia, dan sekurang-kurangnya mengisi kekurangan "proyek-proyek yang layak dibiayai".78 Hal itu akan menjadi tema tetap dalam perkembangan Bank Dunia. Apa yang enak dipraktikkan untuk lembaga itu dan para stafnya dalam mempersiapkan proyek-proyek dan memindahkan uang sering kali membebankan (dari sudut pandang Washington) dan meruwetkan kebutuhan-kebutuhan pembangunan Dunia Ketiga.

Ekonom terkemuka Albert Hirschman menceritakan pengalamannya pada awal tahun 1950-an sebagai seorang penasihat untuk Dewan Perencanaan Pembangunan Kolombia yang baru dibentuk, sambil bekerja untuk Bank Dunia. Dia menuturkan, "Saya lebih dulu aktif dalam pembentukan Dewan Perencanaan Pembangunan itu. Kemudian, Bank Dunia merekrut saya untuk jabatan tersebut." Hirschman menambahkan:

Saya ingin belajar sebanyak mungkin tentang perekonomian Kolombia dengan harapan dapat membantu memperbaiki pembuatan kebijakan. Namun, segera Bank Dunia meminta saya secepat mungkin mengambil inisiatif untuk merumuskan beberapa rencana pembangunan ekonomi yang ambisius, yang melibatkan investasi, tabungan domestik, pertumbuhan ekonomi, dan target-target bantuan asing untuk ekonomi Kolombia selama beberapa tahun mendatang. Semua itu disatukan agar menjadi lebih sederhana bagi para ahli untuk memahami teknik perumusan program; tampaknya sekarang ini ilmu pengetahuan lebih memadai, sekalipun -- tanpa penelitian langsung mengenai keadaan setempat, mengenai kemungkinan jangkauan tabungan dan rasio modal, dan perkiraan tersebut digabungkan dengan pendapatan nasional negara yang terakhir serta neraca pembayaran, akan menghasilkan jumlah yang diperlukan untuk menyusun gambaran utama.

Walt Rostow, pada tahun 1984, mengistilahkan para ahli dan birokrat pembangunan tahun 1950-an sebagai para "pelopor" yang secara cepat membuka pikiran orang-orang apatis terhadap kemungkinan-kemungkinan perubahan.81 Kita kini menelusuri jejak satu abad lalu, ketika para misionaris dari Barat pergi ke tempat-tempat yang jauh (dan sering kali tidak dikenal) bukan hanya untuk menyebarluaskan keyakinan religius melainkan juga untuk mendidik dan menyembuhkan.82

Karena permintaan proyek-proyek pembangunan yang layak dibiayai Bank Dunia tidak seperti yang diharapkan, strategi Bank Dunia dari tahun 1950-an ke depan adalah menciptakan proyek-proyek yang sesuai dengan baku mutunya. Fokus utamanya adalah pembangunan lembaga, sebagian besar sering kali dalam bentuk promosi pembentukan badan-badan yang otonom di dalam pemerintah -- seperti EGAT di Thailand dan NTPC di India, yang akan terus menjadi peminjam Bank Dunia. Badan-badan itu dibentuk dengan maksud agar secara finansial mandiri dari pemerintah setempat, dan tanggung jawab politiknya kepada pemerintah hanya sedikit -- kecuali, tentu saja, kepada Bank Dunia.83

Akibat-akibat politis dari strategi itu ternyata jauh dari perkiraan semula. Sebuah studi kasus yang disusun oleh International Legal Center (ILC) di New York tentang keterlibatan Bank Dunia di Kolombia menyatakan, antara tahun 1949 dan 1972, 36 dari 51 pinjaman Bank Dunia kepada badan-badan yang otonom justru telah memapankan dan memperkuat posisi badan-badan tersebut. Campur tangan Bank Dunia mempunyai dampak yang besar dalam struktur politik dan evolusi sosial di negara tersebut. Menurut studi ILC, campur tangan itu telah melemahkan "sistem partai politik dan mengurangi peranan lembaga legislatif dan peradilan".

Bank Dunia, yang didukung pengaruh intelektual beberapa ekonom yang bekerja di situ sejak tahun 1950-an, seperti Paul Rosenstein-Rodan, juga memainkan peranan penting dalam mendukung pembentukan badan-badan perencanaan pembangunan nasional dan pembuatan program perekonomian jangka panjang di negara-negara berkembang. Pengalaman Hirschman di Kolombia hanya salah satu buktinya.85

Bank Dunia semakin mendorong evolusi sektor-sektor ekonomi yang kritis seperti pertanian. Polanya adalah mengaitkan pinjaman-pinjaman untuk proyek-proyek tertentu dengan penerimaan paket-paket teknis seperti pupuk, pestisida, dan pelatihan teknis yang sebagian besar disediakan dari luar. Tentu saja, pengaruhnya adalah meleburkan perekonomian negara peminjam ke dalam gerak perekonomian internasional, dan akhirnya ketergantungan. Padahal, semula perekonomian di negara tersebut dapat mencukupi dirinya sendiri.

Mekanisme lain yang memperkuat pengaruh Bank Dunia adalah praktiknya (yang dimulai tahun 1950-an) dalam mengerahkan lembaga-lembaga donor lain ke dalam sebuah konsorsium atau kelompok-kelompok konsultatif yang bertujuan mengoordinasi dan merancang semua bantuan asing kepada negara tertentu. Konsorsium dan kelompok konsultatif itu merangkap sebagai anggota lembaga donor negara-negara industri, seperti U.S. Agency for International Development dan German Corporation for Technical Assistance (GTZ). Selain itu, ada juga bank-bank pembangunan multilateral dan lembaga-lembaga donor multilateral PBB (misalnya, U.N. Development Program dan Food and Agriculture Organization).

Organisasi-organisasi itu mengadakan pertemuan tahunan atau setengah tahunan, seringnya diselenggarakan di Washington atau Paris. Menjelang tahun 1971, Bank Dunia telah mengetuai 16 dari kelompok-kelompok koordinasi bantuan tersebut, yang beroperasi untuk India, Pakistan, Thailand, Malaysia, dan Afrika Timur, serta Indonesia. Mengetuai atau tidak, Bank Dunia dengan cepat mengambil peranan keuangan dan kepemimpinan intelektual dalam membentuk prioritas bantuan pembangunan yang paling berkaitan dengan negara-negara itu.87

Bagi seorang peneliti yang kritis, definisi Bank Dunia tentang "politik" dan "pengaruh politik" tampak seperti yang digambarkan dalam Alice in Wonderland. Bagaimanapun bentuk praktiknya, yang jelas menurut Bank Dunia bukan termasuk politis, karena tindakan itu tidak dirumuskan sebagai tindakan politis. Sejak semula penggunaan pengaruh dan tekanan politik oleh Bank Dunia terus berlangsung. Pengaruh dan tekanan politik itu tidak dirumuskan dalam syarat-syarat pinjaman pada proyek-proyek tertentu, tetapi pada persoalan-persoalan yang lebih luas dari kebijakan sosial dan ekonomi nasional.

Menurut Mason dan Asher pada tahun 1973, Bank Dunia mendukung badan eksekutif suatu pemerintahan untuk melawan unsur-unsur di parlemen, atau kepentingan seorang menteri (misalnya, menteri keuangan atau menteri energi).88 Bank Dunia juga mendukung para politikus dan birokrat yang menyetujui rencana-rencananya. Kemampuannya mendukung menteri-menteri tertentu dan badan-badan otonom dengan pinjaman-pinjaman dari dulu dan hingga sekarang menjadi tuas patronase yang sangat berpengaruh. Maka menjelang tahun 1970, Bank Dunia telah mendirikan mekanisme yang unik dan belum pernah terjadi sebelumnya untuk terus-menerus melakukan intervensi politik dalam masalah-masalah intern negara-negara peminjam. Menurut Mason dan Asher, "Dalam kasus tertentu, Bank Dunia mendapati dirinya sedang mendukung unsur-unsur tertentu dalam pemerintah atau komunitas yang sedang bersengketa."89 Pada saat yang demikian, Bank Dunia kesulitan untuk menemukan definisi politik yang lebih tepat.

International Bank for Reconstruction and Development (IBRD yang merupakan nama pertama dan nama resmi Bank Dunia) diperbesar dengan pendirian dua cabangnya: International Finance Corporation (IFC) pada tahun 1956 dan International Development Association (IDA) pada tahun 1960. Secara bersama-sama, IBRD, IFC, dan IDA diarahkan sebagai Grup Bank Dunia. IDA dan IBRD mempunyai staf dan manajemen yang sama, namun staf IFC terpisah. Ketiganya memiliki presiden dan dewan direktur eksekutif yang sama, yang meninjau dan meyetujui kebijakan pinjaman serta investasi mereka. IDA dan IFC memiliki Anggaran Dasar yang terpisah, yang sedikit berbeda dari Piagam IBRD.

IFC adalah cabang Bank Dunia di sektor swasta; tidak memberikan pinjaman kepada pemerintah dan badan-badan pemerintah, tetapi menjalin investasi gabungan dengan perusahaan swasta di bidang industri dan perdagangan di negara-negara berkembang. Modal awal IFC tidak banyak, hanya 100 juta dolar AS, dan komitmen-komitmen investasinya hanya sekitar 10 persen hingga 12 persen dari total pinjaman Grup Bank Dunia. Anggaran Dasar IFC memuat ketentuan yang membatasinya hanya untuk berinvestasi dalam proyek-proyek swasta "yang modalnya kurang memadai" [Pasal 1 (i)].

Piagam IBRD dan Piagam IDA sama-sama menetapkan ketentuan pinjaman untuk proyek-proyek "yang investasi swastanya kurang memadai" [IBRD Pasal 1 (ii)]. Bagi semua Grup Bank Dunia itu, investasi yang paling menarik dan ekonomis, yang mampu menarik investasi swasta, dibatasi oleh definisi-definisi tersebut. Jika dikombinasikan dengan persoalan kurangnya proyek-proyek yang layak dibiayai yang diusulkan kepada Bank Dunia, hampir bisa dipastikan kualitas proyek telah menjadi persoalan selama bertahun-tahun. Mandat IFC tampaknya meragukan. Mandat tersebut mengharuskan IFC untuk mendapatkan proyek-proyek swasta yang produktif tetapi tidak menemukan investasi yang berharga dari sektor swasta itu sendiri.90

Masa depan Bank Dunia semakin kritis dengan adanya International Development Association (IDA), yang memberikan pinjaman jangka panjang (sekarang berjangka 35 atau 40 tahun) dan tanpa bunga (namun dengan 0,75 persen biaya pelayanan tahunan) untuk negara anggota yang miskin. IDA merupakan hasil lobi dari India, Cile, dan Yugoslavia di PBB pada tahun 1950-an untuk "Special United Nations Development Administration". Negara-negara miskin anggota PBB mengusulkan sebuah lembaga yang terpisah dari Bank Dunia untuk memberikan pinjaman lunak dengan bunga rendah untuk tujuan pembangunan. Negara-negara industri, dipimpin Amerika Serikat, mula-mula menolak usulan tersebut. Namun, akhirnya negara-negara itu menyetujuinya, dengan catatan asalkan lembaga donor baru itu diatur Bank Dunia, yang dikendalikan oleh negara-negara industri tersebut.91

Yang paling penting, pembiayaan IDA sangat berbeda dari pembiayaan IBRD. Pembiayaan IDA harus benar-benar diisi dengan hard fund setiap tiga tahun oleh negara-negara industri. Untuk menaikkan sebagian besar sumber-sumbernya, IBRD meminjam pada pasar modal internasional, dengan menggunakan jaminan modal yang dapat diminta kepada negara-negara industri maju. Memang benar, untuk meningkatkan pinjaman, IBRD pada akhirnya harus meminta peningkatan modal dari negara-negara maju tersebut, namun hal itu jarang terjadi dibandingkan dengan IDA.

Akan tetapi, Bank Dunia punya masalah unik. Nasabahnya terbatas pada beberapa negara berkembang. Pada saat-saat tertentu, sebagian besar negara berkembang itu mulai membayar lebih banyak kepada Bank Dunia dibandingkan dengan pinjaman yang diterimanya. Dengan demikian, Bank Dunia pada akhirnya melikuidasi dirinya sendiri -- seperti diharapkan John J. McCloy. Kemungkinan itu hanya dapat dihindari bila Bank Dunia menjaga peningkatan volume pinjamannya kepada negara-negara yang sama, menumpukkan utang baru, atau yang lebih baik, dapat memperoleh sumbangan dana untuk dikucurkan sebagai hibah atau pinjaman berbunga rendah.94

Pada tahun 1961, negara-negara maju telah mampu membayar lebih banyak kepada Bank Dunia daripada utang yang mereka pinjam. Tentu saja hal itu memang yang diharapkan, karena Bank Dunia tidak perlu lagi meminjamkan uang kepada negara-negara maju tersebut. Namun fenomena yang sama juga akan terjadi pada negara-negara miskin di masa datang, yang utangnya telah membuat kondisi keterbelakangan dan ketergantungan. Laporan tahunan Bank Dunia pada tahun 1963-1964 telah memperingatkan: "Beban utang yang besar kini ditanggung oleh negara-negara anggota yang jumlahnya kian banyak saja. Hal itu senantiasa menjadi keprihatinan Grup Bank Dunia."95

Pada tahun 1960-an, krisis utang Dunia Ketiga terjadi, dan hal itu membuat Bank Dunia, pada hari jadinya ke-25, melakukan "praokupasi terhadap dirinya sendiri". "Peningkatan arus bantuan pembangunan multilateral dan bilateral mulai berlangsung pada tahun 1960-an. Dan pada tahun 1970-an kondisi tersebut mengakibatkan munculnya tuntutan arus balik yang begitu besar." Demikian bunyi laporan itu.96 Pada tahun 1963, 1964, dan 1969, India mentransfer uang ke Bank Dunia dalam jumlah yang lebih besar daripada pinjaman yang diterimanya, kecuali untuk pinjaman yang berasal dari IDA.97 Pada tahun 1968, India diwajibkan untuk menjadwal-ulang utang jangka panjangnya, demikian pula Indonesia pada tahun 1970. Pada tahun 1970 itu, debt service payment (neraca cicilan utang) untuk negara-negara berkembang sudah mencapai 40 persen dari total dana yang ditransfer oleh negara-negara maju. Pada tahun yang sama pula Bank Dunia, untuk pertama kalinya, mengalami net negative transfer -- negara-negara yang berutang mentransfer uang lebih banyak daripada total jumlah pinjaman yang dikucurkan Bank Dunia.98

Lalu masuklah era Robert McNamara.

*****