Edi Cahyono's Page

Pinjaman Bank Dunia untuk Sektor Swasta: Masalah Dan Tantangan
Peter Bosshard¹⁾

Berne Declaration

Peter Bosshard, Carlos Heredia, David Hunter, Frances Seymour

Dukungan terhadap swastanisasi dan proyek-proyek swasta lainnya merupakan suatu kecenderungan penting dalam kebijakan dan operasi Group Bank Dunia saat ini. Makalah ini berusaha memaparkan trend itu, dan mengidentifikasi tantangan-tantangan dan masalah-masalahnya.

Pertama-tama, tulisan ini meringkas kebijakan dan operasi pinjaman sektor swasta dari Bank Dunia, yaitu dari IFC dan MIGA. Lalu dilanjutkan dengan menganalisa masalah-masalah kelembagaan, lingkungan, sosial, dan ekonomi yang diakibatkan oleh pinjaman sektor swasta tersebut. Karangan ini berpendirian bahwa dukungan terhadap operasi sektor swasta cenderung meningkatkan efisiensi dan membantu pertumbuhan ekonomi, tetapi hal itu secara normal tidak akan menghasilkan, bahkan sebaliknya, melemahkan keadilan sosial dan keberlanjutan lingkungan.

Tulisan ini lalu memberikan rekomendasi agar Group Bank Dunia mencoba untuk mencapai dampak pembangunan yang positif-dalam arti keadilan sosial dan keberlanjutan lingkungan dan pemberdayaan masyarakat sipil-dalam setiap proyek yang didanainya. Group Bank Dunia juga harus memperkuat kapasitas kelembagaan dan pedoman kebijakan terhadap operasi sektor swasta ini dalam rangka menghindari dampak negatif pembangunan.

Dewan Direktur Eksekutif dan manajemen Group Bank Dunia saat ini sedang mencari suatu pendekatan komprehensif terhadap pinjaman sektor swasta, dan sedang bergulat terhadap soal-soal dampak pembangunan. Beberapa lembaga dalam Group Bank Dunia sekarang ini sedang menyiapkan pedoman yang diperbaiki untuk operasi-operasi sektor swasta. Semuanya itu sebenarnya membuka kesempatan bagi masukan-masukan dari kalangan organisasi non-pemerintah, dan masyarakat sipil pada umumnya. Makalah ini juga memaparkan informasi bersifat latar belakang dan mengajukan sejumlah rekomendasi yang dapat menolong untuk mengidentifikasi masalah-masalah penting, dan membantu merumuskan dimana posisi organisasi non-pemerintah.

Tahun 1980 memperlihatkan beberapa perkembangan penting yang telah mengubah secara radikal peranan negara dan sektor swasta dalam pembangunan ekonomi. Melonjaknya hutang dan merosotnya harga komoditas telah mengikis kekuatan tawar-menawar negara-negara Selatan. Perkembangan itu juga menghentikan seruan-seruan tentang perlunya Tata Ekonomi Internasional Baru, sebuah topik yang telah menimbulkan perdebatan sengit sepanjang tahun-tahun 1970-an. Naiknya Ronald Reagan di tampuk pemerintahan di Amerika Serikat memprakarsai pergeseran ideologi di seluruh dunia, yakni peranan penting pasar bebas ditekankan dengan mengorbankan peranan aktif pemerintah. Ambruknya blok Komunis setelah tahun 1989, semakin meminggirkan strategi-strategi yang mengandalkan peranan aktif negara dalam pembangunan ekonomi.

Kecenderungan ekonomi telah menambah perubahan paradigma ideologi. Penemuan teknologi semakin melengkapi globalisasi semua pasar, yang membuat effsiensi, kompetisi dan model pasar bebas menjadi makin penting. Di bawah tekanan-tekanan beban hutang yang terus memberat, hampir seluruh pemerintah negara-negara Selatan menyatakan tidak sanggup lebih lama lagi mensubsidi perusahaan negara yang tidak menguntungkan. Dalam banyak kasus, persyaratan yang ditetapkan oleh lembaga keuangan internasional memperkokoh swastanisasi dan deregulasi menyeluruh, suatu proses-proses yang telah dimulai oleh tekanan-tekanan keuangan. Di akhir tahun 1980-an, dua trend besar global telah berlangsung dari perkembangan ekonomi, politik, dan ideologi yang berlainan: Pertama, perusahaan-perusahaan negara pada bidang yang berbeda, seperti infrastruktur, produksi ekonomi dan distribusi, serta pelayanan masyarakat diswastanisasi dalam laju yang kilat. "Dimensi dari revolusi swastanisasi demikian besar," IFC mencatat dalam laporannya September 1995. Kedua, arus modal swasta-pinjaman-pinjaman komersial maupun investasi langsung atau investasi berupa pinjaman-menyalip atau melampaui arus modal resmi (pinjaman pemerintah, penyunting) sebagai sumber pokok devisa di negara-negara Selatan.

Sepanjang periode 1980-1993, sebanyak 2.735 perusahaan negara di negara-negara berkembang telah diswastanisasi. (100.000-an perusahaan skala kecil dan menengah, di negara-negara seperti Rusia, Ukraina, dan Republik Ceko tidak termasuk dalam hitungan ini.) 1.099 perusahaan telah di swastanisasi di Eropa Timur, 897 di Amerika Latin, 475 di Asia dan 464 di Afrika. 1.128 swastanisasi terjadi di sektor industri, 518 di sektor produksi dasar, 318 di sektor infrastruktur, 181 di sektor keuangan, dan 590 di sektor-sektor lainnya.

Swastanisasi selama periode antara tahun 1980-1993, telah meraup US $ 96 milyar, di mana 57 persennya dipetik oleh negara-negara di Amerika Latin. Negara dengan pendapatan menengah adalah yang terbanyak melakukan swastanisasi. Pada tahun 1988-1993, Argentina, Brasil, Hongaria, Meksiko dan Polandia melakukan 60 persen dari seluruh nilai swastanisasi. Pada kurun 1988-1993 investor asing terlibat dalam 29 persen dari semua transaksi, meningkatkan saham mereka dari 9 persen pada tahun 1988 menjadi 44 persen di tahun 1993. Di Amerika Latin, mereka sering mengambil alih perusahaan negara melalui cara pengalihan utang menjadi saham (debt to equity swaps). Di samping tingkat keterlibatan asing yang cukup besar, swastanisasi menempati bagian besar dari investasi langsung oleh modal asing (FDI) (43 persen selama periode 1988-1993) di Eropa Timur saja. Dengan sampel 40 negara-negara berkembang, sumbangan perusahaan negara dalam Produk Domestik Bruto (GDP) mengalami penurunan, merosot dari puncaknya sebesar 11.7 persen di tahun 1985 menjadi 10.2 persen di tahun 1991. (Pada negara-negara berpendapatan rendah, porsi masing-masing adalah 13.0% dan di negara-negara Afrika 17.3%).

Bertahun-tahun, pemerintah umumnya melepaskan sebagian besar perusahaan negara skala kecil dan menengah. Namun, menjelang tahun 1990, sarana kebutuhan umum yang besar dan bank-bank pemerintah ataupun maskapai penerbangan udara milik negara pun tidak luput dari program swastanisasi. Contohnya: perusahaan-perusahaan telekomunikasi Meksiko, Venezuela, Argentina, Malaysia dan Bank Barcomer and Banamex Meksiko, dan Pembangkit tenaga listrik di Korea Selatan. Bahkan hutan masyarakat dan pantaipun sekarang ini sedang ditawarkan untuk dijual. Sepanjang yang menyangkut infrastruktur, Bank Dunia dalam World Development Report tahun 1994 membuat ranking-tingkatan sektor-sektor utama swastanisasi yaitu, telekomunikasi, produksi gas dan transmisi, pengelolaan limbah, pembangkit listrik tenaga panas, angkutan kereta api, dan pelabuhan serta pelayanan bandara. Telekomunikasi dan pembangkit tenaga listrik sendiri menempati porsi 86,7 persen dari semua swastanisasi infrastruktur di tahun 1988-1992.

Pasar yang dideregulasi dan swastanisasi telah membuat arus modal swasta ke negara-negara berkembang mengalir deras di tahun 1980 dan awal tahun 1990-an. Pada tahun 1991, pinjaman, obligasi dan investasi swasta untuk pertama kalinya melampaui arus modal bantuan pembangunan resmi. Pada tahun 1994, arus modal swasta mencapai angka-angka yang mengejutkan, yaitu US$ 172,9 milyar, jika dibandingkan dengan arus modal pembangunan resmi, yaitu US$ 54,5 milyar. Karena dayatarik harga saham yang membumbung tinggi pada apa yang dinamakan sebagai pasar baru (emerging market), investasi portofolio meroket, dari hampir nol di tahun 1980 menjadi US$ 46,9 milyar, dan US$ 39,5 milyar pada tahun 1993 dan 1994.

Sokongan untuk swastanisasi dan pinjaman untuk sektor swasta, keduanya memang saling bertindihan satu sama lain, akan tetapi tidak dapat disamakan. Untuk sebagian besar dan penting, dukungan terhadap swastanisasi merupakan bagian dari pinjaman sektor swasta Group Bank Dunia, akan tetapi hal itu terdiri dari kegiatan-kegiatan non-pinjaman (non-lending), berupa saran-saran kebijakan, dan macam persyaratan. Pinjaman sektor swasta, di pihak lain, tidak hanya meliputi swastanisasi, tetapi juga untuk proyek-proyek yang tidak pernah dilepaskan oleh pemerintah.

Peranan Group Bank Dunia di dalam swastanisasi dan pinjaman sektor swasta terdiri dari perangkat-perangkat yang kadang-kadang saling bertindihan satu sama lain. Departemen penelitian Bank Dunia memainkan peranan penting dalam penyusunan seluruh konsep swastanisasi. Departemen operasional Bank Dunia sendiri sering menganjurkan deregulasi dan swastanisasi melalui apa yang dinamakan dialog kebijakan dengan pemerintah peminjam. Seringkali Bank Dunia melaksanakan tindakan khusus melalui syarat-syarat pinjaman. Anggota-anggota Group Bank Dunia lainnya menawarkan pinjaman, investasi dalam saham dan jaminan terhadap sektor swasta, serta saran kebijakan bagi pemerintah. Pada tahun 1956, Bank Dunia mendirikan IFC, yang memberikan pinjaman dan investasi saham minoritas kepada perusahaan swasta. Sampai tahun 1995, IFC telah mencairkan pinjaman sejumlah US$ 9,5 miliar. Pada tahun 1985, MIGA pun didirikan. Sampai tahun 1995, MIGA telah memberikan 155 jaminan, yang totalnya bernilai US$ 1,6 miliar untuk investasi sektor swasta di negara-negara berkembang. Pada tahun 1994, Dewan Eksekutif memutuskan agar IBRD sebaiknya segera memulai memberikan jaminan untuk investasi dan pinjaman swasta sebagai bagian normal dari kegiatannya. Proposal yang sama telah disiapkan untuk IDA.

Anggaran Dasar telah memberi arahan, agar Bank Dunia menjadi aktif dalam bisnis jaminan. Namun, karena bermacam-macam sebab, hanya baru-baru ini Bank Dunia menjalankan peran yang berkelanjutan di sektor bisnis jaminan ini. Pada waktu yang sama, IFC dan MIGA telah menjadi anggota Group Bank Dunia yang paling pesat perkembangannya. Di tahun 1995, komitmen kedua lembaga itu mengalami laju pertumbuhan masing-masing 28 persen dan 80 persen. Dan pada Pertemuan Tahunan Bank Dunia tahun 1995, seorang pimpinan bisnis terkemuka mengusulkan bahwa rasio antara pinjaman dan jaminanya Bank Dunia harus di balik di waktu mendatang.

"Kontraksi ekonomi dan perubahan struktural pada sektor pemerintah telah menjadi komponen utama dari program penyesuaian struktural yang didukung oleh Bank Dunia," demikian dinyatakan dalam Petunjuk Pelaksanaan untuk Kebijakan Penyesuaian Struktural Bank Dunia tahun 1992. Di akhir tahun 1991, Bank Dunia telah membantu swastanisasi dalam 71 buah proyek penyesuaian struktural dan 43 buah proyek penyesuaian sektoral. 44 persen dari total 245 buah proyek mensyaratkan apa yang disebut sebagai reformasi perusahaan. (Analisa Bank yang lain pada periode 1988-1991 menyebutkan bahwa tingkat "pelepasan perusahaan negara" kebanyakan menjadi persyaratan kebijakan dengan porsi 59 persen dari seluruh program). Persyaratan lain seperti liberalisasi perdagangan atau kebijakan tenaga kerja, devaluasi mata uang dan swastanisasi tanah negara dan masyarakat, juga bermaksud tiada lain mendongkrak investasi swasta asing.

Di samping pinjaman penyesuaian, Bank Dunia menggunakan jaminannya dan saran-saran oleh IFC, untuk menjalankan apa yang disebutnya sebagai "memberi anjuran pada pemerintah tentang kerangka kebijakan yang realistis." Sementara persyaratan Bank Dunia umumnya mencakup seluruh kebijakan, namun nasehat IFC biasanya cuma mencakup program swastanisasi dan transaksi swasta tertentu. Lembaga donor lainnya seperti USAID, juga membuat swastanisasi sebagai elemen persyaratan kebijakan mereka untuk beberapa tahun. Dalam langkah-langkah yang tampak agak terdorong ideologi, sebuah badan AS pada bulan Juni 1986 memerintahkan 36 dari misinya untuk melakukan atau terlibat dalam 2 swastanisasi setiap tahunnya di negara masing-masing.

Pesan pokok dari anjuran dan persyaratan Bank Dunia berkaitan dengan swastanisasi adalah sederhana. Pada tahun 1992 laporan Bank Dunia menyatakan bahwa "dalam semua kondisi pasar dan negara," swastanisasi memberi keuntungan, baik dalam arti ekonomi dan keuangan. "Keputusan terhadap apa yang harus di swastanisasi dan apa yang harus direformasi harus mengarah kepada swastanisasi sebagai bagian dari upaya menghasilkan keuntungan positif," demikian laporan tadi menyebutkan. Laporan yang sama menyimpulkan bahwa "kepemilikan adalah soal yang penting," sebuah klaim yang dinyatakan kembali di dalam draft awal pada World Development Report 1996. Pada tahun 1983, laporan yang sama menyatakan bahwa efisiensi perusahaan tidak tergantung pada "apakah perusahaan itu milik negara atau milik swasta, akan tetapi tergantung bagaimana perusahaan itu dikelola."

Bank Dunia sendiri mengejar bermacam-macam sasaran ketika membantu dan menjalankan swastanisasi. Efisiensi ekonomi harus ditingkatkan, investasi (khususnya swasta dan asing) mesti digalakkan, pendapatan ditabung atau diciptakan. Dalam hal mana yang lebih penting, maka tingkat efisiensi menduduki sasaran tertinggi, diantara sasaran lainnya. Untuk menghindari perdebatan umum dan oposisi, biasanya Bank Dunia menuntut proses yang dipercepat, khususnya dalam hal pelepasan perusahaan negara yang besar, misalnya dengan cara mensyaratkan batas waktu program.

Didirikan pada tahun 1956, IFC mendanai proyek-proyek perusahaan swasta, atau usaha patungan pemerintah dan swasta, dengan investasi dalam saham atau pinjaman-pinjaman hingga 25% dari biaya proyek. Sejak didirikannya, IFC telah mengucurkan lebih dari US$16 milyar kepada 1.595 perusahaan di 114 negara-negara berkembang. Pada tahun 1995, IFC telah menarik US$ 5,73 dari tiap investor-investor dan pemberi pinjaman untuk setiap dollar yang diinvestasikan. (pengaruh ini meningkat sejak pertengahan tahun 1980-an.) Dewasa ini jumlah pinjaman portofolio sebesar US$ 95 milyar, terdiri dari proyek-proyek di pasar modal (20,9%), pertambangan (15,1%), infrastruktur (15,0%), makanan dan agrobisnis (8,6%), pabrik umum (8,5%), kimia (8,1%) semen (5,9%), tekstil (5,8%), kayu, bubur kayu (pulp) dan kertas (5,8%), pariwisata (4,5%), dan penyulingan minyak (1,8%). Pada tahun 1995, penanaman modal yang disetujui oleh IFC tumbuh sebesar 27,5%. Modalnya menjadi berlipat ganda pada tahun 1992. Beberapa negara anggota menduga peningkatan pada masa yang akan datang akan dibutuhkan paling tidak untuk jangka pendek setelah tahun 2000 nanti.

Proyek-proyek (IFC) tidak terbatas, tetapi termasuk swastanisasi sejak tahun 1986. Pada bulan Juni 1995, IFC telah menyetujui 63 penanaman modal untuk swastanisasi, dan 23 proyek yang mendukung penanam modal lanjutan dari perusahaan swasta. Sementara 10 proyek dihapus, pada saat yang sama 76 investasi ditanamkan oleh IFC dengan jumlah total hampir US$ 1,3 milyar. IFC memfokuskan diri pada swastanisasi yang menyediakan catatan-catatan model transaksi melewati sektor-sektor dan batasan-batasan negara. Sejauh ini IFC telah mendanai antara satu sampai tiga proyek pembangkit tenaga listrik independen di negara-negara berkembang, yang sering mengatur langkah-langkah awal proses swastanisasi dalam bidang infra struktur. IFC membanggakan pekerjaannya dalam memajukan sektor-sektor swasta yang sensitif seperti infra struktur dan perlindungan kesehatan "Bila Memungkinkan." Ini seperti bahwa "perbandingan keuntungan" dari keterlibatan IFC adalah "sangat nyata" dalam kasus "transaksi yang paling komplek dan sangat sensitif secara politis."

Selain membiayai proyek-proyek, IFC menawarkan pelayanan konsultasi tehnis dan saran untuk perusahaan swasta dan pemerintah di negara-negara berkembang. Di lebih dari 100 negara, IFC telah memberikan bantuannya untuk membuat rancangan hukum dan deregulasi, mengembangkan bursa saham, atau mendirikan badan-badan pengarah. Pada tahun 1986, IFC bersama dengan Bank Dunia membuat Badan Penasehat Penanaman Modal Asing (FIAS-Foreign Investment Advisory Service). Pada tahun 1995, badan penasehat IFC mencantumkan contoh yang bermacam-macam sebagai peninjau hukum penanaman modal asing di West Bank dan Gaza, memberi saran kepada pemerintah Haiti dalam swastanisasi lembaga masyarakat penting, atau menyiapkan pernyataan masyarakat terhadap iklim investasi untuk pemerintah Paraguay. Pada waktu itu, di Rusia saja, lembaga ini memperkerjakan sekitar 185 konsultan yang bekerja penuh. Saran-saran yang diberikan oleh IFC menyebar tidak cuma pada soal swastanisasi saja, tetapi juga untuk transaksi-transaksi perorangan.

IFC tidak memasukkan persyaratan politik secara langsung. IFC masih sadar bahwa "pandangannya mempunyai pengaruh dalam meyakinkan pemerintah untuk melakukan perubahan politik yang mendorong penanaman modal asing". "Dalam melakukan apa yang dapat dilakukan, IFC membantu meluaskan amplop terhadap apa yang secara politik memungkinkan," lembaga ini mengatakannya pada laporan tahun 1995.

MIGA yang dibentuk pada tahun 1985, menyediakan asuransi jaminan resiko politik untuk bantuan dan hutang penanaman modal swasta asing. Ia memberikan jaminan penuh untuk menutup resiko-resiko pengambil alihan, perang dan gangguan masyarakat, transfer mata uang, dan pelanggaran kontrak sampai US$ 10 juta perproyek. Hingga pertengahan tahun 1995, MIGA telah memperluas jumlah garansi untuk 155 proyek bernilai US$ 1,6 milyar di 34 negara. Bantuan yang diberikan tersebut, menyebar pada proyek-proyek disektor keuangan sebesar (39%), pertambangan (21%), pabrik (20%), infrastruktur (10%), Agrobisnis (4%), sektor minyak dan gas (3%), pariswisata (2%), dan jasa (1%). Pada tahun 1995, MIGA meluaskan 54 jaminannya sejumlah US$ 672 juta, yang berati peningkatan luas usaha yang dilindungi sebesar 80,4% dibanding tahun sebelumnya. Pada Desember 1993 dan Juli 1995, MIGA dipaksa untuk meningkatkan risikonya berbanding dengan rasio modal dalam rangka untuk mengejar tingkatan pertumbuhan yang tinggi. Hanya peningkatan modal yang dapat menenangkan kapitalisasi pasar yang bergejolak, tetapi beberapa langkahnya dibendung oleh pemerintah Amerika Serikat.

Dewan MIGA pada bulan Januari 1992, telah menyetujui 7 proyek swastanisasi, dengan 4 proyek yang lain di sektor pengairan. Seperti Bank Dunia dan IFC, MIGA menawarkan bantuan teknis dan saran-saran hukum pada issue-issue memajukan investasi untuk negara-negara anggotanya. Hingga tahun 1995, MIGA sudah menyebarkan saran-sarannya di 54 negara.

Setelah memperluas 11 jaminan untuk pinjaman swasta sejak tahun 1983, Bank Dunia pada bulan September 1994 memutuskan untuk menawarkan jaminan IBRD pada dasar yang lebih umum. Selama 2 tahun masa uji coba, Bank Dunia telah memberi jaminan untuk pinjaman-pinjaman dan bantuan terhadap proyek-proyek swasta atau usaha bersama sampai lebih dari 5% dari jumlah total komitmen tahunan IBRD. Tidak seperti halnya MIGA, jaminan khusus IBRD dengan jumlah dana tidak terbatas, tetapi membutuhkan jaminan balik dari pemerintah lokal, investor-investor biasanya akan mencari jaminan IBRD untuk investasi-investasi yang besar khususnya dalam bidang infrastruktur, yang melebihi jangkauan kisaran batas keuangan MIGA . Pada bulan september 1995, Bank Dunia telah menyetujui 7 proyek jaminan IBRD dan 25 proyek lainnya. Terpisah dari resiko untuk menutupi proyek, sederhananya begitulah kerja IBRD, Bank Dunia, menurut sebuah dokumen internal, memainkan peranan yang penting dalam "menasehati pemerintah-pemerintah sekitar kerangka kerja politik yang realistik dan dukungan pemerintah yang akan dibutuhkan untuk memajukan proyek-proyek sektor swasta." Sekarang ini manajemen Bank Dunia menyiapkan sebuah Kebijakan Operasional dan Prosedur Bank Dunia yang baru untuk jaminan operasi IBRD .

Pada bulan Juni 1995, Bank Dunia memprakarsai perdebatan internal tentang dukungan investasi swasta dengan sumber-sumber IDA. Manajemen Bank Dunia mengusulkan agar IDA memperluas jaminan-jaminan (yang sebaiknya, tidak seperti halnya IBRD-IBRD, tidak menuntut jaminan balik dari pemerintah), dan sebaiknya mengadakan dana sebesar US$ 300 juta untuk membiayai proyek bersama dengan IFC selama lebih dari tiga tahun. Pemerintah pendonor meminta Bank Dunia untuk lebih menyatukan poin-poin jaminan IDA, tetapi menolak usulan untuk menanamkan dananya, karena mereka merasa terlalu banyak overlaping, sikap saling mendahului di dalam tubuh IFC.

Group Bank Dunia merupakan sumber bantuan pembangunan resmi terbesar, dan sumber resmi untuk pengembangan sektor swasta di negara-negara berkembang. Group Bank Dunia tidak mempunyai pendekatan komprehensip untuk mendefinisikan dalam hal apa dan dengan alat apa swastanisasi dan proyek sektor swasta harus didukung. Investasi dalam bentuk saham, pinjaman bagi sektor swasta, asuransi resiko politik baik untuk investasi dan pinjaman serta bantuan teknik untuk pengembangan sektor swasta semuanya diberikan oleh sedikitnya dua lembaga berbeda dalam Group Bank Dunia. Pertumbuhan pinjaman sektor swasta yang sangat cepat akhir-akhir ini lebih didasarkan pada persaingan daripada koordinasi di antara lembaga-lembaga yang berbeda dalam Bank Dunia. Dan operasi pinjaman sektor swasta seringkali tidak dimasukkan ke dalam strategi bantuan negara Bank Dunia.

Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia mengadakan seminar tentang pengembangan sektor swasta pada bulan Desember 1995. Di forum itu, pendekatan Group Bank Dunia yang sepotong-potong dikritik oleh beberapa anggota Dewan Direktur Eksekutif, dan diakui kesalahannya oleh Presiden Bank Dunia James Wolfensohn. Wolfensohn mengumumkan bahwa Managemen Bank Dunia akan melaporkan kembali ke Dewan Direktur Eksekutif dengan rencana aksi yang komprehensif mengenai peranan Group Bank Dunia dalam pengembangan sektor swasta dalam beberapa bulan. Dilaporkan juga, Presiden Bank Dunia juga akan mengagendakan pertemuan rutin untuk memastikan bahwa pinjaman sektor swasta dikoordinasikan dengan strategi bantuan negara. Perincian rencana aksi tersebut (seperti yang tercantum dalam draft Kebijakan Operasional dan Prosedur Bank Dunia dalam jaminan IBRD) menyediakan kesempatan strategis bagi organisasi non-pemerintah untuk mempersiapkan posisi-posisi komprehensif mereka. Masukan-masukan dari organisasi non-pemerintah untuk perdebatan internal sekarang ini hendaknya diterima dan difasilitasi oleh Group Bank Dunia.

Arus penanaman modal swasta, dan khususnya arus investasi bagi negara-negara berkembang telah melanda dunia sejak tahun 1989. Tapi arus besar investasi tersebut bergerak hanya ke segelintir negera yang menarik, yaitu apa yang dinamakan dengan pasar baru (emerging market). Lima negara-Argentina, China, Malaysia, Meksiko, dan Thailand menyerap lebih dari setengah dari semua arus investasi asing untuk pembangunan negara 1989-1993. Cina merupakan penerima terbesar investasi di seluruh dunia. Brasil, Meksiko dan Korea Selatan pada periode yang sama menyerap setengah lebih dari semua arus investasi untuk negara-negara berkembang. Di pihak lain, kurang dari satu persen dari seluruh arus modal swasta untuk negara-negara berkembang antara 1989-1993 yang disalurkan kewilayah Sub-Sahara Afrika.

Bank Dunia mengklaim bahwa sasaran yang tertinggi adalah pengurangan kemiskinan yang berkesinambungan. Salah satu dari tiga asas pedoman IFC adalah prinsip sumbangan khusus. Bahwa IFC tidak boleh meniru apa yang dilakukan oleh sektor swasta, akan tetapi sebaiknya memainkan peran khusus. Tugas ini juga berlaku bagi distribusi pinjaman portofolio regional. Pada tahun 1992, IFC membandingkan kegiatannya dengan sektor swasta diwilayah yamg berbeda. Ditimbang menurut negara, maka rasionya adalah 0,6 untuk Asia Timur, 0,9 untuk Amerika Latin, 1,7 untuk wilayah Sub-Sahara Afrika dan 1,8 untuk Asia Selatan. Jadi porsi investasi IFC di negara miskin memang lebih tinggi daripada porsi arus permodalan swasta. "Perbandingan yang sederhana ini menggambarkan peranan khusus IFC dalam pembangunan", kata laporan tahun 1992 itu.

Pengamatan seksama menyatakan bahwa IFC terlalu menekankan dan membesar-besarkan persoalan. Adalah tidak sulit untuk melebihi batas minimal arus investasi modal swasta. Sumbangan IFC untuk negara miskin, dan khususnya kepada Afrika, adalah sedang-sedang saja. Pada tahun 1995, wilayah Afrika Sub-Sahara menerima US$ 72 juta dari total komitmen IFC, yaitu US$ 2,9 milyar, dan hampir pasti bawah separuh dari jumlah ini disalurkan ke Afrika Selatan. Di waktu yang sama, wilayah Afrika Sub-Sahara menyerap US$ 899 juta dari total dana IFC, yaitu US$ 9,5 miliar, dimana agak sedikit lebih rendah dari jumlah pinjaman yang diberikan kepada Argentina sendiri. MIGA tahun 1995 memberikan satu jaminan untuk wilayah Afrika Sub-Sahara, menjamin suatu pinjaman bernilai US$ 1,7 juta. Wilayah tersebut di tahun yang sama menerima US$ 41 juta dari total US$ 1,6 milyar jaminan MIGA yang sedang berjalan. Bantuan-bantuan IFC dan MIGA disebarkan sedikit lebih merata kepada negara-negara berpendapatan kelas menengah daripada investasi modal swasta, tetapi negara-negara miskin menilai mereka dengan minimal. Peningkatan jumlah pinjaman Bank Dunia untuk sektor swasta mengakibatkan pengurangan porsi pinjaman untuk negara-negara miskin. Maka adalah hal yang tidak mengejutkan, kalau pemerintah-pemerintah di Afrika dan India sekarang ini menentang penggunaan sumber-sumber IDA untuk jaminan dan untuk usaha patungan sektor swasta serta IFC.

Tingkat keuntungan mengarahkan bahwa IFC sebagai suatu lembaga harus lebih memilih investasi dalam proyek yang besar sebagai lebih menguntungkan. Tekanan seperti ini terus meningkat. Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia memutuskan bahwa dari tahun 1994-1998, IFC harus mengurangi ongkos administrasinya dari 2,7% menjadi 1,7% dari pencairannya. Dari tahun 1990-1995, investasi yang didukung oleh IFC mempunyai ukuran rata-rata US$ 79 juta, di mana IFC telah menyuntikkan US$ 27 juta. Dalam periode yang sama, proyek MIGA mempunyai nilai rata-rata US$ 55 juta, dimana badan tersebut memberikan jaminannya sebesar US$ 12 juta. Sementara jaminan IBRD ditujukan pada proyek yang nilainya melebihi skala yang dijamin oleh MIGA. Perusahaan-perusahaan yang berukuran kecil dan menengah tidak mempunyai kesempatan mendapatkan bantuan keuangan atau jaminan dari Grup Bank Dunia. Perusahaan-perusahaan domestik tidak termasuk dalam kontrak MIGA. Walaupun, pada kenyataannya, perusahaan-perusahaan yang berukuran medium dan kecil serta sektor informal yang menciptakan hampir sebagian besar lapangan kerja di negara-negara berkembang. Pada derajat yang lebih besar, gaji dan keuntungan pada perusahaan kecil tetap berputar dalam kegiatan ekonomi dalam negeri, dibandingkan dengan gaji dan keuntungan yang diraup oleh perusahaan asing.

Bank Dunia, IFC dan MIGA jarang mempublikasikan data mengenai jumlah lapangan kerja yang telah dihasilkan oleh proyek-proyek mereka. Pada Januari 1995, MIGA melaporkan bahwa investasi luar negeri senilai US$ 500 juta yang disalurkan melalui MIGA akan menciptakan lebih dari 900 lapangan kerja pada pertengahan tahun finansial 1995. Adalah jelas bahwa satu juta dollar yang diinvestasikan ke perusahaan skala kecil-menengah akan menciptakan lebih banyak lapangan kerja daripada yang diinvestasikan melalui anak perusahaan Bank Dunia ini. Hal ini disebabkan karena Bank Dunia tidak memiliki pendekatan yang konfrehensif pada sektor informal dan perusahaan kecil-menengah. Walaupun salah satu resep utama Bank Dunia untuk mengurangi kemiskinan adalah dengan pertumbuhan lapangan kerja padat-karya. Bantuan Bank Dunia senilai US$ 30 juta untuk mendanai usaha dan perusahaan kecil, dan telah disetujui oleh Dewan Direktur Eksekutif pada tahun 1995, ternyata tidaklah menggantikan suatu strategi yang komprehensif.

Pada tahap penaksiran, Bank Dunia memeriksa kelayakan ekonomi dan finansial, termasuk kemampuan perusahaan mengembalikan pinjaman, dan keberlanjutan sosial dan lingkungan suatu proyek. Sejumlah kebijakan-kebijakan Bank Dunia-analisa dampak lingkungan, akses informasi, pemindahan penduduk, dan rehabilitasi-adalah untuk seharusnya melindungi kepentingan masyarakat umum. Kapasitas kelembagaan yang besar sengaja dibentuk untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan ini. Akan tetapi pihak-pihak swasta yang meminjam pada Bank Dunia dan IFC selalu menghindari penilaian non-finansial, dan keberatan untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan Bank Dunia yang kompleks, dengan alasan mahalnya biaya dan menjaga kerahasiaan. Kritikan-kritikan atas beratnya prosedur proyek ini kembali menjadi tema pada seminar jaminan IBRD yang diselenggarakan oleh Bank Dunia pada pada bulan Oktober 1995.

Penilaian terhadap proyek-proyek swasta selalu didasari pada tarik menarik antara kepentingan umum dan kepentingan pihak swasta. Akibat ketegangan dari dua kepentingan ini menghasilkan terjadinya dua standar pada penilaian proyek, yaitu berdasarkan pandangan Bank Dunia dan pihak swasta sendiri:

• Penilaian dampak lingkungan: pedoman mengenai analisa lingkungan yang digunakan pada proyek-proyek IFC dan MIGA kurang ketat dan kurang komprehensif dibandingkan dengan "Petunjuk Pelaksanaan" yang dimiliki Bank Dunia. Penilaian dapat dilakukan kemudian setelah proyek disetujui dan berjalan, ketika keputusan kritis terhadap proyek telah siap diambil, sehingga analisa alternatif tidak lagi berguna. Lebih jauh, mereka tidak menuntut perlunya analisa tentang kebijakan nasional negaranya dan keadaan lembaga peminjamnya. (Daftar standar ganda dicantumkan di bawah). Sedangkan Bank Dunia sejauh ini telah menerapkan petunjuk pelaksanaannya pada analisa dampak lingkungan proyek-proyek jaminan IBRD, akan tetapi baru-baru ini Bank Dunia mengumumkan bahwa Bank Dunia akan menyesuaikan kebijakan operasionalnya menjadi "kebijakan yang prosedurnya lebih singkat" atas proyek swasta dalam Kebijakan Operasional Bank Dunia yang baru. Yang paling sulit adalah pada saat melakukan penilaian lingkungan terhadap keuangan perusahaan perantara, yang berhutang kepada Bank Dunia dan IFC untuk proyek dalam negeri. Draft Kebijakan Operasional yang baru sekadar menyatakan bahwa Bank Dunia "mengharapkan" adanya penilaian lingkungan yang tepat harus dibuat untuk subproyek yang dibiayai pihak perantara.
• Jangka waktu proyek: proyek-proyek yang dijamin oleh IFC, MIGA, dan IBRD memiliki jangka waktu yang sangat pendek, sekitar 3 - 6 bulan, hal ini menyebabkan sedikitnya waktu yang bisa digunakan untuk melakukan penilaian. Akan tetapi IFC dapat mempersingkat prosedur penilaian ini, bila kepentingan komersial menuntutnya. Dengan menggunakan prosedur yang disebut "prosedur deret ukur", melalui prosedure ini, penilaian terhadap suatu proyek-yang tidak mendapat suatu keberatan secara mendasar-dapat disetujui tanpa melalui rapat dewan direksi. IBRD juga membolehkan mempersingkat prosedur penilaian dengan cara peminjam melaksanakan penilaian sendiri disebut third party appraisal-persetujuan pihak ketiga.
• Kapasitas institusional: kurangnya perhatian terhadap kepentingan masyarakat umum tercermin dari kapasitas institusional IFC dan MIGA . MIGA tidak memiliki departemen lingkungan sendiri, tetapi menyerahkan analisa lingkungan proyeknya kepada IFC. Divisi lingkungan IFC sendiri sangat kecil, hanya terdiri dari 7 posisi jabatan dan 2 atau 3 konsultan. Para spesialis ini bertanggung jawab memonitor dan menganalisa proyek-proyek IFC dan MIGA sebanyak 200 - 250 proyek per tahun, mereka juga bertugas mengawasi proyek yang jumlahnya lebih dari 1000 buah. Akibat kekurangan tenaga ini membuat IFC sering mensyaratkan penilaian lingkungan yang memadai atas proyek-proyek, yang sesungguhnya perlu diteliti seperti bila proyek tersebut didanai oleh Bank Dunia. Contoh-contoh proyek yang tidak mendapatkan penilaian lingkungan yang memadai adalah proyek-proyek pipa irigasi dan pengairan, pembangkit listrik tenaga panas, dan pabrik semen.

Standar ganda pada penilaian proyek-proyek swasta harus dihindari sama sekali, hal ini karena para investor dan para pemimpin negara lebih sering mendasarkan keputusannya pada standar penilaian yang digunakan Group Bank Dunia. "Bank-bank komersial lebih senang memberi pinjaman bersama Group Bank Dunia atau IFC karena mereka memiliki persyaratan yang lebih ketat," The Finansial Times mengutip ucapan David Parker, Direktur Finansial Natwest Markets, pada 16 Januari 1996. Ditundanya elaborasi dan revisi pedoman petunjuk pinjaman sektor swasta, memberi kesempatan bagi Bank Dunia untuk mengangkat reputasinya.

Pedoman lingkungan dan kapasitas kelambagaan berkenaan dengan pinjaman sektor swasta adalah sedang-sedang saja-dan hanya terfokus pada proyek-proyek tertentu saja. Akan tetapi, proyek-proyek swastanisasi yang dibiayai Bank Dunia memiliki potensi menyebabkan dampak lingkungan yang besar, baik dari segi positif maupun negatif.

• Swastanisasi dan persaingan yang meningkat dapat mendorong penggunaan alat-alat teknologi modern dan memacu efisiensi di segala sektor, sehingga memacu pemakaian ekonomis sumber-sumber alam. IFC memberikan contoh sebuah pabrik semen di Polandia yang sepenuhnya sudah dimodernisasi setelah swastanisasi, sehingga produksi semennya semakin bersih dan bahan bakarnya semakin irit. Rencana mendirikan pembangkit listrik tenaga nuklir yang baru di Inggris telah ditunda untuk menjaga agar industri nuklir tetap hidup dan bisa diswastanisasi. Umumnya, sektor swasta lebih tidak tertarik dibandingkan dengan negara untuk berinvestasi pada proyek-proyek yang bisa memberikan prestise dan kendali sentral, tetapi tidak berkelanjutan.
• Memindahkan kepemilikan atau kontrol negara dapat menyebabkan adanya biaya eksternal (seperti penyelesaian masalah lingkungan) yang tidak dimasukkan ke dalam biaya. Hal ini sangat berkaitan dengan sektor-sektor operasional IFC dan MIGA. Sebagai contoh, investor-investor swasta di bidang pertambangan mempunyai insentif kuat untuk eksploitasi dilaksanakan dengan cepat karena mereka mengesternalkan/tidak menanngung biaya tambahan dengan menguras persediaan mineral. IFC juga menanamkan modalnya dalam proyek-proyek industri yang akan tidak layak harus menanggung biaya eksternal. Contoh industri-industri ini di tahun 1995 adalah pabrik mobil, botol plastik, kaleng aluminium, dan pipa PVC. Kebijakan Bank Dunia juga kadang-kadang menuntut perusahaan transportasi swasta untuk membiayai pembangunan sistem transportasi kereta api, seperti yang terjadi di Eropa Timur.
• Swastanisasi dan deregulasi akan secara umum mendorong pertumbuhan ekonomi dan mendorong terjadinya pemusatan pendapatan dengan mengorbankan keadilan sosial. Hal ini bukan hanya masalah sosial, seperti melonjaknya konsumsi terhadap barang-barang mewah seperti mobil. Liberalisasi perdagangan barang-barang luar negeri juga akan menyebabkan meroketnya penjualan mobil, seperti yang terjadi di Chile dan Tanzania.

Analisa singkat ini menunjukkan bahwa masalah sektoral, kebijakan negara, dan kapasitas kelembagaan harus dipertimbangkan dalam konteks pinjaman sektor swasta. Departemen Lingkungan Bank Dunia menekankan bahwa mekanisme peraturan dan kemampuan negara melaksanakannya, harus dianalisa sebelum swastanisasi. Bahkan Bank Dunia menyebut swastanisasi sebagai "kesempatan emas untuk memperkuat kerangka kerja regulasi sektor lingkungan". Tetapi tetap saja bahwa kebijakan-kebijakan itu tidak terpakai dalam analisa lingkungan proyek-proyek IFC dan MIGA. Laporan Bank Dunia World Development Report tahun 1994 menekankan bahwa dalam pembuatan peraturan harus memasukkan biaya eksternal dalam swastanisasi. Semakin banyak aktivitas ekonomi dan pelayanan infra struktur yang diswastanisasi, maka akan semakin banyak peraturan dan kontrol pemerintah diperlukan untuk melindungi kepentingan masyarakat umum. Namun kemampuan pemerintah melaksanakannya sering melemah akibat program penyesuaian struktural.

Aspek sosial pada proyek-proyek tertentu akan dibahas secara mendalam pada bagian appraisal and akuntabilitas dari buku ini, sedangkan pada bagian ini hanya akan dibahas mengenai issue-issue sosial dan ekonomi dalam pinjaman yang diberikan kepada sektoe swasta dan usaha-isaha swastanisasi pada tingkat sektor ataupun tingkat nasional. Catatan tentang dampak sosial dan ekonomi adalah:

• Efisiensi: swastanisasi dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi, walapun dalam pengertian ekonomi secara sempit, sehingga menumbuhkan suatu suasana persaingan didalam dan perusahaan sistem ekonomi. Efisiensi dan pertumbuhan ekonomi akan membantu dalam upaya pengurangan kemiskinan. "Upaya pelepasan (perusahaan negara) membuat dunia menjadi tempat yang lebih baik melalui peningkatan efisiensi dan investasi baru," begitulah laporan Bank Dunia mengenai 12 kasus yang dinyatakan secara blak-blakan pada tahun 1995. Akan tetapi pernyataan ini tidak hanya simplistik, tetapi juga diragukan kebenarannya. Sejauh ini IFC mengukur tingkat kelayakan ekonomi hanya pada 7 proyek swastanisasi. Hasilnya menyatakan bahwa 3 proyek swastanisasi sukses, 3 lagi gagal dan 1 proyek netral. Berlawanan dengan apa yang dinyatakan Bank Dunia, persaingan nampaknya lebih penting daripada kepemilikan. Manfaat efisiensi tidak tercapai jika perusahaan yang diswastakan dijalankan dalam situasi monopoli. Jaminan resiko politik yang merupakan sebuah kebijakan yang komprehensif ternyata tidak menyediakan insentif untuk upaya-upaya efisiensi.
• Beban fiskal dan pendapatan, swastanisasi akan berpengaruh terhadap pendapatan dan belanja pemerintah. Pelepasan perusahaan-perusahaan negara yang merugi pada beberapa kasus mengurangi beban defisit pada anggaran negara. Berdasarkan contoh dari 37 negara, perusahaan-perusahaan negara mendapat subsidi pemerintah rata-rata 0,2% dari GDP pada tahun 1978-1985, tetapi memberikan kontribusi rata-rata senilai 0,9% dari GDP pada tahun 1986-1991 kepada anggaran pemerintah. Perdeseran ini utamanya disebabkan oleh swastanisasi dan reformasi di negara-negara berpendapatan menengah. Lalu pendapatan negara dikurangi demi efisiensi ekonomi atau untuk sewa monopoli perusahaan swasta. Dua jalan itu berarti pemindahan pendapatan umum ke sektor swasta.

Pendapatan dari swastanisasi sering lebih rendah dari pada penjualan saham normal perusahaan tersebut. Karena alasan pentingnya perluasan kepemilikan, pemerintah sering menjual saham perusahaannya terlalu murah kepeda pembelinya. Berdasarkan pada laporan lembaga riset CIEPLAN, penjualan 12 perusahaan milik negara di Chile antara tahun 1980-1987, di dalamnya adalah termasuk subsidi pemerintah kepada pembeli senilai 27-69%. Saham British Telecom naik 91% pada hari pertama setelah swastanisasi, memberikan keuntungan mendadak pada para pemegang saham senilai 3,3 milyar poundsterling. Alasan rendahnya pendapatan dari pelepasan suatu perusahaan tidak hanya bersifat politis, tetapi juga bersifat struktural. Gelombang swastanisasi yang merambah seluruh dunia mengakibatkan terciptanya pasar pembeli, di mana terkadang jumlah pasokan lebih banyak dari permintaan. Saran dan kebijakan Bank Dunia dari Group Bank Dunia turut memberi warna dalam situasi seperti ini, khususnya bila dikaitkan dengan persyaratan jangka waktu. Tekanan waktu juga sering menghambat transparansi sehingga memberikan keuntungan lebih bagi pembeli swasta dibandingkan dengan pembeli dari publik.

• Ketersediaan layanan (services): ketika layanan infrastruktur diswastanisasi, sementara keberadaannya dipercaya masyarakat, dan menyebabkan semakin tinggi tingkat efisiensinya. Akibat dari hal ini kemudian menyebabkan kenaikan pajak yang harus ditanggung oleh masyarakat, yang dapat mengabaikan suatu kelompok besar masyarakat dari jangkauan pelayanan publik tersebut. Di Argentina misalnya, ketika sistem telekomunikasi diswastanisasi, pajak telepon naik 6 kali lebih besar pada tempo yang singkat.
• Lapangan Pekerjaan: Bank Dunia tidak menyediakan data-data tentang dampak pinjaman kepada sektor swasta terhadap lapangan pekerjaan. Pada contoh di 40 negara berkembang, pada tahun 1991 perusahaan milik negara menampung 4,1% dari semua pekerjaan yang ada. Negara berpendapatan rendah dan di negara-negara Afrika, masing-masing menampung 8,9% dan 18,3%. Swastanisasi perusahaan yang tidak produktif biasanya akan menyebabkan banyak kehilangan pekerjaan. Swastanisasi perusahaan penerbangan, pelabuhan dan perusahaan-perusahaan kereta api di Chile telah mengakibatkan penurunan jumlah lapangan kerja hingga lebih dari 70% pada setiap kasusnya. Di Ghana, 42 perusahaan publik terbesar mempekerjakan 241.000 karyawan pada tahun 1984, akan tetapi pada tahun 1991 hanya tersisa 83.000 karyawan setelah perusahaan direstrukturisasi. Hilangnya lapangan pekerjaan bisa jadi tak bisa dielakkan bila penyelamatan perusahaan atau membebaskan para petani maupun produsen lain dari badan-badan negara yang hanya jadi benalu (sebagaimana pada kasus Badan Pemasaran Komoditas di Ghana). Hingga kini Bank Dunia belum memiliki strategi untuk mengatasi masalah peningkatan pengangguran.
• Pemusatan Kekayaan; cuma sejumlah kecil kasus (seperti pelepasan enam perusahaan negara di Bolivia tahun 1995), swastanisasi digunakan sebagai upaya pemerataan kepemilikan perusahaan publik di kalangan masyarakat luas maupun pekerja bersangkutan. Yang lebih sering terjadi, swastanisasi lebih menguatkan kendali pada segolongan kecil elit terhadap sumber-sumber ekonomi. Hal ini bisa saja terjadi ketika pelepasan dilakukan pada situasi penuh tekanan, terburu-buru, yang sering disebabkan oleh persyaratan kebijakan oleh Bank Dunia. Berdasarkan laporan Bank Dunia tentang Meksiko (sebagaimana yang dikutip dari studi kasus Equipo Pueblo), "Semakin memburuknya pola pemusatan distribusi pemilikan ekonomi," dikarenakan proses swastanisasi. Tanpa menghiraukan hal di atas, laporan Bank Dunia tahun 1995 menyatakan, "Bureaucrats in Business" mendudukan Meksiko sebagai contoh suksesnya program swastanisasi. Draft awal pada Laporan Pembangunan Dunia tahun 1996 menyatakan bahwa terjadinya "ketimpangan terus meningkat secara berarti" dan "bertambahnya jumlah kemiskinan secara mencolok" pada saat transisi ekonomi. Laporan itu juga berujar bahwa hal demikian ini merupakan "sesuatu yang diperlukan pada permulaan proses reformasi," akan tetapi laporan itu tidak memprediksikan sampai kapan kiranya pengorbanan masyarakat miskin tersebut akan terbalas dan mendapat imbalan.
• Aspek yang lain: berdasarkan laporan tahun 1995, IFC "memainkan peran pembelaan, implisit dan kadang-kadang eksplisit-terbuka, yang mendukung maksimalisasi pencapaian ekonomi." Ini artinya, mendorong pemerintah untuk tidak mengerjakan sasaran politik dan sosial pada program swastanisasi mereka. Beberapa contoh dari tujuan-tujuan di atas ialah: target lapangan kerja bagi perusahaan yang telah diswastanisasi, atau memberikan subsidi silang ke sektor-sektor pelayanan sukarela. Pencabutan subsidi silang bisa mengakibatkan dampak yang berlawanan; suatu perusahaan telpon dengan maksud menyeimbangkan kepentingan pelanggan di pedesaan dan pelanggan komersial, perusahaan telepon swasta pada dasarnya memaksa pelanggan pedesaan mensubsidi pelanggan komersial. Sementara pihak pelanggan di desa sering menghadapi situasi monopoli, pihak industry/jasa di kota menikmati pasar yang kompetitif.

Akses publik terhadap informasi, konsultasi dan partisipasi oleh kelompok terkait sarana penting dalam meningkatkan kualitas dan kontrol demokratis pada proyek-proyek pembanguan. Pada saat proyek sektor swasta didukung oleh pemerintah, maka ketegangan antara kepentingan pemerintah/publik dan swasta berakibat pada akuntabilitas dan partisipasi. Laporan Bank Dunia tahun 1992 tentang pengalaman swastanisasi, menekankan pentingnya transparansi sebagai "pelajaran pokok" pada semua kegiatan swastanisasi. IFC mengklaim dalam laporan tahun 1995, bahwa "prinsip utamanya " dalam soal swastanisasi adalah "prosesnya mesti transparan mungkin". Namun, sejauh ini Bank Dunia dan IFC telah gagal menerapkan prinsip ini pada pinjaman sektor swasta mereka.

• Akses informasi: banyak dokumentasi tentang operasi Bank Dunia yang disediakan untuk masyarakat luas-sebagai contoh, The Monthly Operational Summaries-tidak disediakan oleh IFC. Banyak dokumentasi penting lain-seperti Environmental Assesment atau the Summaries of Project Informations-diterbitkan jauh di bagian belakang pada tahap akhir proyek, sehingga sulit bagi masyarakat dan organisasi non-pemerintah untuk mempengaruhi suatu proyek. Kebijakan informasi yang diterapkan IFC ditinjau ulang oleh Dewan Direktur pada bulan Desember 1995. Peninjauan ulang menghasilkan cuma sedikit perubahan-perubahan substantif, sedangkan penekanan utama terletak pada perbaikan implementasi dari kebijakan yang ada. Misalnya, batas waktu yang pendek/minimum dikeluarkannya ringkasan analisa lingkungan dari proyek pembangunan yang disebut kategori B diperpanjang, dan analisa lingkungan yang akan datang dikeluarkan lebih awal di negara-negara yang terkait. Tambah lagi, dokumen-dokumen proyek IFC-seperti rencana peringanan- akan dikeluarkan setelah ada persetujuan oleh Dewan Direktur.

MIGA sejauh ini belum membawa banyak perubahan. Atas dasar ketentuan yang samar pada anggaran dasarnya, MIGA menutup dirinya dalam kerahasiaan atas kegiatan-kegiatannya yang sedang jalan. MIGA bahkan tidak menyediakan informasi mengenai proyek-proyek yang telah disetujui oleh dewan direkturnya, selama perjanjian tentang jaminan dengan nasabahnya belum selesai. Ketertutupan ini mengakibatkan sulitnya organisasi non-pemerintah memberi masukan ke proyek-proyek MIGA pada tahap perencanaan. Menurut informasi internal, MIGA pada saat ini sedang meninjau ulang prosedur-prosedur informasi yang dimilikinya. Sejauh ini tidak ada masukan-masukan yang diminta dari organisasi non pemerintah.

• Panel Pengawas (inspection panel): Selain akses informasi, Panel Pengawas merupakan satu sarana terpenting dalam menuntut Bank Dunia bertanggung jawab atas semua operasinya. Ketika panel dibentuk pada 1993, IFC dan MIGA tidak diikutsertakan dalam otoritasnya tanpa alasan yang jelas. Kendatipun begitu, The Chilean Group de Accion for el Biobio (GABB) pada bulan Nopember 1995 mengajukan sebuah gugatan terhadap proyek IFC yang kontroversial-Proyek Pangue-kepada Panel Pengawas. Pengaduan tersebut ditolak, akan tetapi Presiden Wolfensohn tahun 1995 berjanji kepada GABB untuk "melakukan pemeriksaan internal menyeluruh terhadap issue-issue lingkungan dan sosial" yang berhubungan dengan proyek. Dilaporkan juga, bahwa Wolfensohn berinisiatif melakukan debat tentang kemungkinan memasukkan IFC dalam Panel Pengawas.
• Konsultasi dan Partisipasi: swastanisasi dan pinjaman sektor swasta mengalihkan kendali publik/pemerintah atas modal dan sumber daya alam, dan berlawanan dengan prinsip pemerintahan yang bersih , yang telah menjadi begitu penting pada beberapa tahun terakhir. Untuk beberapa alasan, peran serta organisasi non pemerintah dan masyarakat korban adalah sangat penting dalam operasi-operasi pinjaman sektor swasta. Karena pinjaman swasta dapat mendukung efisiensi dengan mengorbankan keadilan sosial, maka penting sekali bahwa masyarakat miskin mempunyai hak untuk berperan serta dalam pengambilan keputusan swastanisasi, dan juga terlibat konsultasi dalam semua proyek sektor swasta yang lain. Akuntabilitas pemberi pinjaman sektor swasta menjadi lebih penting karena, tidak sama dengan lembaga pemerintahan, peminjam-peminjam swasta tidak bisa dimintakan suatu pertanggung jawaban politik pada tingkat nasional. Sebagai contoh ialah undang-undang baru di Papua New Guinea yang melarang masyarakat korban untuk meminta ganti rugi hukum dari investor asing yang telah melanggar kepentingan mereka. Pada kasus lain, diskusi publik tentang investasi asing saja sudah dianggap sebagai gangguan bagi iklim investasi nasional.

Sebuah laporan Bank Dunia tentang pinjaman penyesuaian tahun 1992 merekomendasikan bahwa Bank Dunia "harus mencari masukan dari sektor swasta … untuk mengidentifikasi wilayah-wilayah prioritas untuk perbaikan lingkungan bisnis." Bank Dunia tidak memberikan rekomendasi yang sejenis untuk organisasi non pemerintah atau serikat buruh. Petunjuk Pelaksanaan Pelibatan Ornop dalam Aktivitas yang didukung oleh Bank Dunia, tahun 1989 mengandung referensi yang sangat kabur untuk konsultasi dengan organisasi non-pemerintah, dimana "mungkin ada peranan (NGO) dalam program-program penyesuaian itu" bila "pemerintah dan Bank Dunia sepakat, maka peran itu akan digunakan". Pengalaman memperlihatkan bahwa Bank Dunia, IFC, dan MIGA, sama-sama enggan untuk mengikutsertakan organisasi non pemerintah atau masyarakat korban pada proyek sektor swasta. Proyek pertambangan Freeport yang dijamin oleh MIGA di Irian Jaya dan proyek jalur pipa yang didanai oleh IFC di Nigeria yang akhirnya dibatalkan, adalah contoh dari olok-olok pada semua bentuk dan proses konsultasi serta partisipasi. Sebuah langkah kecil dibuat ketika Dewan Direktur IFC pada Desember 1995 memutuskan bahwa analisa lingkungan pada waktu yang akan datang harus mencatat apakah konsultasi dengan masyarakat terjadi pada tahap persiapan proyek, bahwa semua rencana konsultasi itu harus disiapkan untuk semua proyek IFC. Adalah penting untuk mengikutsertakan organisasi non pemerintah dalam proses konsultasi penyusunan pedoman yang baru untuk operasi-operasi sektor pinjaman swasta yang pada saat ini sedang dipersiapkan oleh Group Bank Dunia.

Sebuah publikasi IFC tahun 1992 yang menyatakan "promosi efisiensi dan persaingan yang sehat… adalah esensi dari peran pembangunan IFC". Jika diletakkan dalam lingkungan yang kompetitif, swastanisasi dan pinjaman sektor swasta tentu saja dapat memperkuat efisiensi ekonomi dan pertumbuhan ekonomi. Hal ini dapat memberikan kontribusi terhadap upaya-upaya pengurangan kemiskinan dan penggunaan lebih ekonomis atas sumber daya alam. Pelepasan perusahaan-perusahaan negara yang merugi juga akan mengurangi tekanan pada anggaran pemerintah. Di samping manfaat-manfaat itu, sebenarnya gagasan IFC pada laporannya tahun 1992 adalah sesuatu yang usang. Pengalaman dalam beberapa dekade telah memperlihatkan bahwa kekayaan tersebut tidak menetes ke bawah, bahwa swastanisasi berlangsung dalam konteks hubungan kuasa dan konflik sosial, dan bahwa kemampuan pembangunan berkelanjutan tidak bisa secara sederhana dipetik dari efisiensi ekonomi dan pertumbuhan. Tulisan pendek ini memperlihatkan bahwa perhatian pada keberlanjutan lingkungan, keadilan sosial dan masyarakat sipil yang aktif tidak bisa diserahkan pada sektor swasta. Pada kasus swastanisasi, pencapaian efisiensi umumnya datang pada saat meningkatnya hak-hak istimewa pada sekelompok kecil, dan meluasnya ketidak adilan sosial.

Ringkasan singkat analisis di atas ialah:

• Keberlanjutan lingkungan: meningkatnya efisiensi penggunaan sumber daya alam merupakan kepentingan lingkungan. Akan tetapi, apa yang disebut pasar bebas-tidak memberikan insentif bagi perusahaan-perusahaan swasta atas biaya eksternal yang mesti dikeluarkan dari aktivitas usaha mereka (sebagai contoh, masalah-masalah lingkungan). Sebaliknya, perusahaan-perusahaan swasta berkepentingan sekali mengeksternalkan (menaruh biaya ke luar) sebanyak mungkin biaya. Juga, mereka tidak mampu mengatasi masalah lingkungan, yang dikibatkan oleh strategi swastanisasi, pada level sektoral atau nasional.
• Keadilan Sosial: pelepasan kendali negara menguntungkan mereka pelaku ekonomi-negara, daerah, perusahaan, individu-yang paling kompetitif. Hal ini akan meningkatkan output ekonomi, akan tetapi mengakibatkan pemusatan keuntungannya hanya pada kelompok kecil. Arus kapital swasta bergerak ke sekelompok kecil negara, sementara bagian untuk negara-negara miskin semakin berkurang. Program swastanisasi umumnya memperbesar konsentrasi kekayaan dan kendali ekonomi dalam masyarakat. Infrastruktur dan layanan sosial biasanya akan lebih bagus ketika sudah diswastanisasi. Akan tetapi ketersediaan mereka hanya terbatas kepada mereka yang mampu membayar tarif yang melambung. Pendapatan biasanya akan naik bagi orang yang mempunyai latar belakang pendidikan terbaik dan angkatan kerja efisien, tetapi pengangguran struktural pun mengalami peningkatan. Perubahan kebijakan dan keuangan lebih tertuju atau meguntungkan perusahaan besar, biasanya asing, sementara sektor informal dan perusahaan kecil yang merupakan pencipta lapangan kerja terbesar dibiarkan mengatasi masalah mereka sendiri.
• Masyarakat sipil: kepentingan swasta dan publik bisa berbenturan dan konflik, terutama ketika menyangkut kontrol atas sumber daya alam dan keuangan. Investor swasta tidak bisa diharapkan untuk mendukung suatu masyarakat sipil yang aktif dan kuat. Memberikan akses informasi dan konsultasi dengan masyarakat korban secara tidak langsung berarti hilangnya waktu, biaya-biaya tak terduga lainnya dan membantu tumbuhnya potensi penentangan terhadap proyek-proyek sektor swasta. Bukanlah suatu kebetulan bahwa pedoman pinjaman sektor swasta Grup Bank Dunia sejauh ini belum didukung oleh peran yang kuat dari masyarakat sipil, bahkan justru melemahkan standar nominal akuntabilitas Bank Dunia.

Jawaban atas mana yang lebih dahulu, antara efisiensi dan keadilan akan berbeda pada setiap sektornya. Swastanisasi perusahaan akan berguna pada bidang produksi ekonomi, akan tetapi tidak demikian untuk sektor layanan sosial atau layanan publik lainnya. Karena perbedaan pengalaman-pengalaman historis dan budaya, masyarakat yang berbeda juga akan mendefinisikan peranan masing-masing pihak yang berbeda, baik pada sektor pemerintahan maupun swasta. Di setiap sektor dan negeri, swastanisasi dan pinjaman sektor swasta membutuhkan negara dan masyarakat sipil yang kuat, yang dapat menjamin bahwa keberlanjutan lingkungan dan keadilan sosial terjamin.

Bank Dunia, IFC dan MIGA adalah institusi global, dan mereka merupakan institusi pembangunan. Hal ini berarti dua tantangan dihadapi berkait dengan pinjaman sektor swasta. Di era pasar global, banyak aktivitas ekonomi nasional yang dipaksa untuk meningkatkan efisiensi dengan mengorbankan keadilan sosial. Sejak tahun 1960an, sistem ekonomi global telah menyaksikan perubahan tehnnologi yang cepat, dan peningkatan efisiensi dan hasil produksi mencengangkan. Pada saat yang bersamaan, kesenjangan pendapatan antar kelompok yang kaya dan kelompok miskin di masyarakat dunia telah meningkat lima kali lipat. Sebagai lembaga global, Bank Dunia dan anggotanya seharusnya membuang paradigma lama, yaitu sekedar meningkatkan efisiensi global. Tidak semestinya mereka puas diri hanya membantu negara-negara anggota mereka saling bersaing, dengan biaya sosialnya ditanggung kaum miskin di seluruh negara yang terlibat. Sebaliknya, mereka harus membangun paradigma baru, di mana pengembangan sektor swasta dipadukan dengan keadilan sosial, keberlanjutan lingkungan dan masyarakat sipil yang kuat.

Sebagai institusi pembangunan, demikian alasan pendiriannya, maka Bank Dunia, IFC dan MIGA adalah merupakan perwujudan kepentingan masyarakat, atau yang lebih khusus, kepentingan pembangunan berkelanjutan. Sebagaimana telah dipaparkan oleh makalah ini, pembangunan semacam itu tidak bisa diperoleh hanya dari efisiensi ekonomi dan pertumbuhan ekonomi saja. Dampak pembangunan positif-diukur dengan keadilan sosial, keberlanjutan lingkungan dan pemberdayaan masyarakat sipil-mesti dicapai melalui proyek-proyek dan program-program yang spesifik yang didukung oleh Bank Dunia. Laporan Bank Dunia tahun 1995 "Bureaucrats in Business" tidak membahas sama sekali segi-segi sosial dari swastanisasi. Juga laporan IFC tahun 1995 tentang pengalaman swastanisasi. Pada saat ini, IFC dan MIGA tidak memiliki indikator guna mengukur dampak pembangunan dari proyek-proyek meraka. Mereka berpuas diri dengan seperangkat aturan-aturan yang ditujukan untuk mengurangi akibat negatif semata. Salah satu bab dalam draft World Development Report 1996 berisi tentang konsekwensi sosial dari transisi ekonomi, dan ini baru satu langkah kecil ke depan.

Pada masa datang, Bank Dunia, IFC dan MIGA harus memperkuat kapasitas mereka dalam mencegah dampak negatif dari operasi pinjaman sektor swasta mereka. Mereka harus menghapus standar ganda dan memperbaiki pedoman mereka sesuai dengan prosedur normal Bank Dunia pada sektor publik. (Contoh: kurangnya akses informasi, tidak memadainya syarat Amdal, terbatasnya wewenang yang dimiliki oleh Panel Pengawas, dan penaksiran proyek oleh pihak ketiga). IFC dan MIGA harus menciptakan kapasitas kelembagaan hingga mampu menerapkan pedoman-pedoman ini secara efektif. Hal ini menjadi lebih penting karena banyak investor swasta dan pemerintah nasional mengandalkan diri pada penilaian dari lembaga-lembaga seperti ini.

Di samping itu, Bank Dunia, IFC dan MIGA harus menjawab tiap pertanyaan seperti ini di setiap proyek guna memastikan dampak pembangunan positif: Apakah proyek-proyek tersebut nantinya akan membawa suatu keadilan sosial? Apakah proyek tersebut akan memberi kontribusi bagi keberlanjutan lingkungan? Dan apakah proyek tersebut juga akan memberdayakan masyarakat sipil ? Kriteria-kriteria seperti itu harus dimasukkan di dalam rencana aksi pada pinjaman sektor swasta yang diumumkan oleh Presiden Walfensohn, dan akan dikirimkan ke Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia dalam beberapa bulan ini. Hal-hal tersebut juga harus direfleksikan di berbagai pedoman pinjaman sektor swasta yang sekarang ini sedang dipersiapkan bersama di dalam Group Bank Dunia.

Jika Group Bank Dunia menerapkan uji dampak pembangunan dari operasi-operasi sektor swastanya, maka akan banyak proyek yang tidak mendapat dukungan Bank Dunia. Akan tetapi permohonan bantuan dan investasi kepada IFC, jaminan MIGA dan IBRD lebih besar dari persediaan dan kemampuan lembaga-lembaga tersebut. Group Bank Dunia selayaknya lebih selektif. Dari sejumlah 232 proyek IFC dari data yang tersedia pada tahun 1992, tingkat pengembalian pinjamannya rata-rata hingga 11.0 %, -- termasuk jaminan atas resiko politik yang tinggi. Pada sektor pertambangan di daerah dan lingkungan yang sulit, tingkat rata-rata pengembaliannya adalah 14.7%. Jadi, IFC dan anggota Group Bank Dunia yang lain seharusnya bisa menetapkan standar lingkungan dan standar sosial yang lebih tinggi.Mereka seharusnya tidak memberikan komitmen dukungan untuk sektor swasta (dan untuk setiap proyek) yang tidak memiliki dampak pembangunan positif yang bisa diukur.

Bank Dunia, IFC dan MIGA seharusnya juga lebih menanggapi issue-issue lingkungan, sosial dan akuntabilitas pada tingkat sektor dan nasional. Departemen Lingkungan Bank Dunia menyebutkan swastanisasi sebagai sebuah "kesempatan emas" untuk membentuk regulasi kebijakan yang baru. Pada pinjaman sektor swasta mereka, tiga institusi di atas memfokuskan diri pada pembiayaan model transaksi, dan pada mempengaruhi kerangka kebijakan negara-negara peminjam. "Dengan wewenang berkata tidak", IFC menyatakan dalam sebuah laporannya tahun 1992, "IFC bisa mempengaruhi pemerintah untuk mengganti kebijakan yang menyulitkan pengembangan pasar modal". Tidak ada alasan mengapa IFC, MIGA dan Bank Dunia tidak menggunakan pengaruh itu ini untuk mengganti kebijakan demi sasaran keadilan sosial, keberlanjutan lingkungan dan masyarakat sipil.

| Top | Analisis Sejarah Indonesia Page | Anti-Imperialisme Page | Inside Factory | Snapshots | Essays | Selected-Works Page | Library | Art of Liberation | Histomat Page | Child in Time | 1965 Coup in Indonesia | Tempo-Doeloe Page |