Edi Cahyono's Page

Peranan Bank Dunia dalam Memberdayakan Pemerintahan, Masyarakat Sipil, dan Hak Asasi Manusia
David Hunter¹⁾
Center for International Environmental Law

Peter Bosshard, Carlos Heredia, David Hunter, Frances Seymour

Makalah ini membahas peranan Bank Dunia dalam memperbaiki penyelenggaran pemerintahan, memperkuat masyarakat sipil, dan melindungi hak asasi manusia.

Secara historis, perspektif Bank Dunia mengenai masalah-masalah ini tiada lain mencerminkan pandangan ekonomi yang sempit terhadap pembangunan, pandangan yang mengabaikan faktor-faktor sosial dan politik. Pandangan pembangunan ini mengakar dalam Bank Dunia, tiada lain mencerminkan kepentingan bersama negara anggota sebagaimana tercantum dalam Anggaran Dasar, Article of agreement, Bank Dunia, yang menolak pertimbangan non-ekonomi dalam melaksanakan aktivitas Bank Dunia. Definisi Bank Dunia tentang apakah sesuatu bisa disebut sebagai faktor "ekonomi" atau bukan, sedang menuju ke arah yang menggembirakan, akan tetapi masih ada kekurangjelasan dan sistematika penerapannya lemah. Juga, di antara Dewan Direktur Eksekutif tidak ada kesepakatan yang proaktif mengenai masalah pemerintahan, masyarakat sipil, dan hak asasi manusia; hal yang sama juga berlaku bagi pemerintah negara peminjam tidak melihat masalah ini sebagai prioritas utama pembangunan ekonominya.

Keengganan Bank Dunia untuk memasukkan faktor-faktor non-ekonomi dalam pembangunan menempatkan manajemen Bank Dunia pada posisi sulit. Untuk mempertahankan sempitnya pandangan Bank Dunia terhadap pembangunan, maka Bank Dunia seharusnya mengabaikan bukti-bukti bahwa keberhasilan pembangunan menuntut perhatian yang lebih besar terhadap pemerintahan, masyarakat sipil, dan hak asasi manusia. Sungguhpun manajemen Bank Dunia menunjukkan perhatiannya kepada hal-hal tersebut, seperti memperbaiki pelayanan publik, perbaikan kebijakan, memperkuat LSM, itu dipandang oleh mereka hanya sebagai alat bantu saja untuk mencapai tujuan khusus suatu proyek. Bank Dunia gagal memperbaiki pemerintahan, menguatkan masyarakat sipil, atau melindungi hak asasi manusia sebagai tujuan Bank Dunia dan bagian penting dari misi pembangunan Bank Dunia. Singkatnya, Bank Dunia gagal mengembangkan strategi yang menggambarkan hubungan antara faktor non-ekonomi dan pembangunan berkelanjutan.

Perspektif Bank Dunia tentang pemerintahan, masyarakat sipil, dan hak asasi manusia juga berkembang sejalan dengan waktu. Meskipun kultur dalam Bank Dunia adalah fokus yang sempit pada faktor ekonomi, sejumlah orang dalam tubuh Bank Dunia sekarang ini mengakui adanya perpautan konseptual antara pembangunan berkelanjutan dan perhatian yang lebih besar kepada pemerintahan, masyarakat sipil, dan hak asasi manusia. Keterkaitan ini memberikan tekanan dari dalam dan dari luar kepada Bank Dunia untuk mengambil langkah afirmatif mencapai tujuan ini. Dalam suatu perkembangan agak menjanjikan, beberapa orang dalam Bank Dunia mulai menjelaskan peran Bank Dunia tentang soal ini dalam bentuk investasi modal sosial (lihat Boks 24).

Peralihan fokus historis Bank Dunia dari faktor ekonomi kepada pentingnya memperluas pandangan terhadap faktor non-ekonomi dapat ditemukan di antara tiga masalah yang dibahas dalam makalah ini, yaitu memperbaiki penyelenggaran pemerintahan, pemberdayaan masyarakat sipil, dan perlindungan hak asasi manusia. Persoalan ini berhubungan erat satu sama lain, dan terkadang saling tumpang tindih. Namun, makalah ini memisahkan ketiga masalah tersebut karena masing-masing menimbulkan tantangan dan peluang yang berbeda terhadap Bank Dunia, secara umum, dan untuk hubungan antara yayasan-yayasan independen dan Bank Dunia, secara lebih khusus. 

Penyelenggaran pemerintahan merujuk kepada institusi, struktur hukum, dan proses administrasi pemerintahan berkenaan dengan hubungan antara pemerintah dan warga negaranya. Bank Dunia mendefinisikan penyelenggaran pemerintahan (governance) sebagai " cara-cara kekuasaan digunakan dalam mengelola ekonomi negara dan sumber daya sosial untuk pembangunan."²⁾ Dimensi kunci dari asas pemerintahan yang bersih (sekurang-kurangnya konsep yang diterima oleh Bank Dunia) adalah ditingkatkannya akuntabilitas, kepastian hukum, keadilan, dan prosedur yang jelas dalam administrasi pemerintahan dan perluasan kesempatan peran serta masyarakat umum.³⁾

Seluruh komponen pemerintahan tidak diperlakukan sama oleh Bank Dunia. Pendekatan Bank Dunia terhadap soal penyelenggaran pemerintahan menggambarkan pemisahan yang terus berlaku antara faktor ekonomi dan faktor non-ekonomi. Masalah penyelenggaran pemerintahan yang bersifat non-ekonomi adalah soal yang tidak dipertimbangkan dan didukung oleh Bank Dunia. Di pihak lain, Bank Dunia dengan mudah memasukkan isu-isu pemerintahan yang lain dianggap perlu untuk terciptanya stabilitas iklim investasi atau yang dianggap dapat memperkuat kapasitas kelembagaan untuk melaksanakan sasaran dari suatu pinjaman. Dalam hal ini, Bank Dunia telah meningkatkan peranan aktifnya, khususnya sebagai bagian pinjaman penyesuaian struktural (SAP/SAL), menyediakan bantuan teknis untuk memperkuat institusi, memperbaiki kebijakan, atau membangun kapasitas. Bank Dunia juga menerima faktor pemerintahan yang bersifat "ekonomi" dalam melakukan penilaian suatu pinjaman, dan terkadang membuat "perbaikan" berupa persyaratan dalam soal pemerintahan agar pencairan pinjaman bisa disetujui.

Persyaratan pinjaman Bank Dunia telah diperluas dari pertimbangan ekonomi makro kepada soal-soal pengaturan pemerintahan. Seperti yang diamati oleh Lawyer Committee for Human Rights, bahwa:

Perubahan kebijakan dan hukum yang disyaratkan oleh Bank Dunia, di bawah judul memajukan "lingkungan yang menunjang bisnis" adalah luas, mulai dari perbaikan manajemen keuangan hingga ke perbaikan khusus di sektor undang-undang dan kelembagaan.

Pada akhirnya, pembedaan antara persoalan "ekonomi" dan "non-ekonomi" mengalami kemacetan, dan Bank Dunia terpaksa mengambil pendekatan ad hoc dalam menjawab hal-hal apa yang harus diperbaiki. Para peneliti di luar dan di dalam Bank Dunia berbeda pendapat tentang bagaimana memperbaiki hal ini. Di satu sisi, peningkatan keterlibatan Bank Dunia dalam masalah asas pemerintahan yang bersih adalah aspek yang melekat pada aktivitas pembangunan mereka. Melihat hal tersebut, Bank Dunia membutuhkan pedoman yang jelas untuk para stafnya. Sementara pada sisi yang lain, pengadopsian pedoman yang jelas tadi ternyata tidak diperlukan untuk penerapan perluasan peran Bank Dunia dalam isu pemerintahan. Beberapa kritik percaya bahwa sebagai birokrasi berpola top-down yang didominasi oleh para ekonom, maka Bank Dunia sendiri secara inheren tidak cocok untuk menggalakkan perbaikan dalam penyelenggaran pemerintahan.

Penekanan Bank Dunia terhadap model pembangunan ekonomi tradisional juga diterjemahkan ke dalam filosofi yang sederhana atas isu-isu pemerintahan. Secara keseluruhan, Bank menekankan perampingan birokrasi pemerintah, mengurangi jumlah pegawai negeri, dan swastanisasi perusahaan negara dan sumber daya alam.⁵⁾ Banyak perubahan yang dianjurkan oleh Bank Dunia atas isu pemerintahan ternyata berdampak luas pada bidang politik, lingkungan, masyarakat, dan kebudayaan. Sebagai contoh, pendekatan Bank Dunia atas swastanisasi air dan land reform menimbulkan dampak serius terhadap hak-hak warisan masyarakat adat dan terhadap perlindungan lingkungan. Lebih-lebih, proses perubahan kebijakan yang didanai oleh Bank Dunia, sering tidak melibatkan partisipasi pemerintah daerah, LSM, dan masyarakat yang akan terkena dampak proyek tersebut. Hasil-hasil kebijakan dan kelembagaan yang ada lebih mewakili kepentingan Bank Dunia sendiri dalam hal penyesuaian struktural atau kepentingan pinjaman sektor khusus ketimbang mewakili konsensus politik luas dari negara tersebut. Kenyataannya, kurangnya transparansi dalam pengambilan kebijakan dan undang-undang di beberapa negara peminjam, membuat pendekatan top-down oleh Bank Dunia semakin memperparah prosedur pembuatan kebijakan yang tidak demokratis.

Seperti disebutkan di atas, pendekatan Bank Dunia terhadap masalah asas pemerintahan yang bersih ditentukan oleh perbedaan artifisial antara aspek "ekonomi" dan "non-ekonomi" dalam pemerintahan. Akibat kegagalan mengartikulasikan dan mengambil kebijakan berkenaan dengan rintangan pemerintahan, memisahkan perbaikan asas pemerintahan yang bersih dengan hal-hal lain yang Bank Dunia tidak terlibat. Kurangnya konsensus terhadap peran ideal Bank Dunia dalam kegiatan pemerintahan, maka Bank Dunia harus mencetuskan dialog lebih luas tentang kebijakannya dalam soal pemerintahan, karena meraih puncak strategi dan rencana aksi asas pemerintahan yang bersih sama saja dengan mengadopsi partisipasi.

Keterkaitan antara asas pemerintahan yang bersih yang bersih dan pembangunan berkelanjutan adalah sesuatu yang rumit, maka Bank Dunia seharusnya lebih mendukung pembangunan kapasitas dan memperkuat kelembagaan dalam memperbaiki asas pemerintahan yang bersih pada umumnya. Contohnya, dukungan tidak langsung Bank Dunia seharusnya diberikan kepada bantuan teknis dalam perbaikan hukum sumber daya alam dan lebih memberdayakan agen-agen sumber daya alam dan mekanisme pemberdayaan lainnya, atau dengan menunjukkan peran serta dalam proses pembuatan kebijakan. Mengenali keterkaitan antara penyelenggaran pemerintahandan pembangunan berkelanjutan mungkin juga memberikan perhatian yang lebih besar kepada prosedur yang terbuka dan transparan dan lebih mendukung aktivitas-aktivitas sosial seperti kesehatan, pendidikan, dan lingkungan.

Untuk sebagian besar, Bank Dunia sudah memperluas pandangannya terhadap penyelenggaran pemerintahandan menggali keterkaitan antara pembangunan dan penyelenggaran pemerintahanbeserta tantangan dan peluangnya. Contohnya, baru-baru ini Bank Dunia mencoba memperkuat sistem hukum dan peradilan di beberapa negara, termasuk Venezuela, Bangladesh dan Tanzania. Kemandirian dan kuatnya pengadilan sangat penting untuk menjamin peraturan investasi bisnis yang jujur dan konsisten serta untuk melindungi hak-hak perseorangan.

Seperti yang ditulis di atas, Bank Dunia membenarkan kegiatannya sehubungan dengan asas pemerintahan yang bersih dengan mengaitkannya pada perbaikan ikilm bisnis dan investasi asing. Bias filosofis Bank Dunia untuk memacu investasi bisnis swasta dan pertumbuhan ekonomi sering melumpuhkan kesanggupannya untuk menyesuaikan diri atas masalah-masalah yang khas, tantangan, atau nilai-nilai budaya yang berbeda. Bukannya membantu menemukan solusi imajinatif dan inovatif terhadap masalah yang sulit, pendekatan Bank Dunia justru mencoba menerapkan pengalaman negara-negara industri. Hasilnya, perbaikan kebijakan yang dianjurkan Bank Dunia di banyak sektor, terutama di sektor sumber daya alam, menunjukkan kegagalan dalam meningkatkan pembangunan berkelanjutan. Pendekatan pada bidang swastanisasi sektor pengairan, hukum kehutanan, dan hak-hak atas tanah yang didukung oleh Bank Dunia, sebagai contoh, lebih sering menimbulkan praktik-praktik yang tidak berkelanjutan, seperti di negara-negara industri, dan memperburuk kecenderungan eksploitasi yang sama sekali tidak berkelanjutan di negara-negara peminjam.

Selain itu, dukungan Bank Dunia yang berat sebelah terhadap lembaga pemerintah tertentu dapat merusak struktur pemerintahan negara-negara peminjam. Dalam sejarahnya, Bank Dunia membantu pengembangan kementrian yang besar dan kuat, karena Bank Dunia membutuhkan nasabah-peminjam yang kuat untuk pinjaman jangka panjang. Hal ini terbukti dengan jelas dalam kasus departemen energi dan pekerjaan umum di India dan Thailand. Bank Dunia semakin memperbesar kekuasaan kementrian sektor keuangan, perdagangan, dan sektor industri, sementara pada saat yang sama melemahkan sektor sosial seperti kesehatan, pendidikan, dan lingkungan. Untuk sebagian, Bank Dunia dapat memperbaiki kinerjanya dengan menganggap administrasi pemerintahan lintas kementrian sebagai tujuan pembangunan, dan bukan sekadar sebagai alat menganggap kementrian tertentu dan perubahan kebijakan tertentu sebagai satu-satunya alat pembangunan.

Para peneliti dari dalam Bank Dunia mengindentifikasi peranan vital kemampuan pemerintahan memainkan peran dalam mencapai berhasilan pembangunan ekonomi secara keseluruhan, dan dalam melaksanakan penyesuaian struktural secara lebih khusus.⁶⁾ Ironisnya, kebijakan penyesuaian struktural Bank Dunia secara simultan membutuhkan pengurangan peran pemerintah sebagaimana mereka menuntut administrasi pemerintah yang lebih efektif. Penyesuaian struktural mengasumsikan bahwa efektivitas pemerintahan akan bertambah seiring dengan pengurangan peran pemerintah. Sayangnya, kenyataan di beberapa negara terbalik; efektivitas pemerintahan justru merosot seiring dengan penyusutan peran pemerintah. Akibatnya, penyesuaian struktural tak dapat dilaksanakan dengan baik, sesuai dengan standar Bank Dunia. Daripada menyalahkan pemerintah negara peminjam yang gagal dalam mengimplementasikan kebijakan Bank Dunia, seharusnya Bank Dunia melihat dampak inheren program penyesuaian struktural pada kemampuan pemerintahan.

Masyarakat sipil mengacu pada segala macam LSM dan pada jaringan kerja lembaga-lembaga dan prosedur yang membuat organisasi itu berfungsi dan saling berhubungan. Aktivitas Bank Dunia mengenai masyarakat sipil dapat dibagi menjadi tiga kategori: (1) Aktivitas yang berhubungan dengan pemberdayaan masyarakat sipil secara keseluruhan; (2) Aktivitas yang bertujuan meningkatkan hubungan antara Bank Dunia dan LSM; dan (3) Aktivitas yang secara terperinci dirancang untuk pengembangan peran serta masyarakat, terutama masyarakat korban ke dalam aktivitas Bank Dunia. Sebagaimana yang dibahas lebih lanjut di bawah ini, aktivitas ini pada dasarnya dibatasi pada kegagalan Bank Dunia untuk menyerap strategi, pendekatan terhadap pemberdayaan masyarakat sipil sebagai tujuan independen.

Dalam naskah kebijakan tentang konsultasi LSM yang terbaru, Bank Dunia melihat bahwa hal itu merupakan "memiliki peranan untuk … mendorong kebijakan mendorong lingkungan yang menunjang bagi LSM."⁷⁾ Di bawah James Wolfensohn, Bank Dunia telah mengambil beberapa langkah kecil untuk mempromosikan masyarakat sipil secara keseluruhan. Sebagai contoh: Bank Dunia dalam bekerja sama dengan International Center for Not-for profit Law mengembangkan standar global dan petunjuk pelaksanaan yang paling baik bagi undang-undang yang mengatur lembaga non-profit. Bank Dunia juga memperluas seluruh dukungannya pada perbaikan hukum dan peradilan. Sebagai contoh: Pemberian pinjaman bagi Venezuela tahun 1992 bertujuan memperkukuh pemberdayaan lingkungan di sektor swasta dalam meningkatkan efisiensi lembaga peradilan. Dukungan pada institusi hukum dan peradilan juga penting karena menguatkan kerangka hukum yang melindungi hak-hak perseorangan, seperti kebebasan untuk menyampaikan pendapat, kebebasan untuk berkumpul dan berserikat.

Sebagaimana pembahasan mengenai soal pemerintahan di atas, dukungan Bank Dunia memberdayakan masyarakat sipil tidak berlaku umum. Banyak peneliti menyambut baik sumber lain sebagai tambahan untuk memberdayakan masyarakat sipil, terutama sejak sejumlah masalah, seperti perbaikan undang-undang nirlaba, selalu dicampakkan. Para pendukung berpendapat bahwa Bank Dunia tidak dapat hanya mempromosikan lingkungan investasi yang kuat, tetapi juga harus menjamin kejujuran dan transparansi dalam hukum yang berhubungan dengan kelompok sosial dan organisasi sosial, dan juga memperkuat prosedur dalam pembuatan kebijakan. Para pengkritik meragukan bahwa Bank Dunia dapat diharapkan dalam mendorong masyarakat sipil yang kuat, mengingat dalam sejarahnya Bank Dunia antipati atas LSM pro-reformasi. Pembahasan selanjutnya mengenai peran yang cocok bagi Bank Dunia dalam memperkukuh masyarakat sipil dapat mengurangi sejumlah oposisi yang membatasi peran Bank Dunia dan memperjelas komitmennya untuk sebuah masyarakat sipil yang berbeda-beda.

Bermacam-macam LSM dewasa ini, secara reguler, melibatkan Bank Dunia untuk membahas segala hal yang berkaitan dengan proyek dan kebijakan. Tekanan-tekanan dari LSM telah menjadi penyebab utama mengapa Bank Dunia menyetujui kebijakan lingkungan dan kebijakan sosial, termasuk kebijakan dan juklak AMDAL, konsultasi pada LSM, akses dan keterbukaan informasi, pemindahan penduduk, masyarakat adat, dan Panel Pengawas. Dukungan bagi kegiatan LSM sebagai pemantau/pengawas yang efektif atas perkembangan Bank Dunia merupakan inisiatif penting dari beberapa yayasan swasta.

Dari pihaknya, Bank Dunia telah memperluas mekanisme formal dan informal untuk mengadakan konsultasi dan dialog dengan LSM berkenaan dengan sasaran, kebijakan, proyek, dan kinerja Bank Dunia itu sendiri. Usaha ini termasuk: Komite LSM-Bank Dunia, unit NGO dalam Bank Dunia, kajian-kajian sektor NGO yang sedang berjalan di beberapa negara serta penambahan staf Bank Dunia untuk Kantro Perwakilan Bank Dunia di negara-negara Amerika Selatan dan Afrika dengan merekrut orang-orang LSM. Hasil umum dari upaya itu semua adalah perluasan dan perbaikan dalam arus informasi dan gagasan antara Bank Dunia dengan LSM.

Naskah Kebijakan Operasional Bank Dunia yang baru dan petunjuk pelaksanan yang terkait untuk melibatkan LSM pada aktivitas Bank Dunia meneruskan kategorisasi Bank Dunia atas NGO secara eksplisit. Di satu sisi, Bank Dunia melihat sisi penting LSM sebagai penyedia pelayanan atau pelaksana proyek. Bank Dunia secara meningkat terus mendukung LSM, sebagai mekanisme berbiaya murah dan efektif untuk melaksanakan proyek-proyek tertentu.⁸⁾ Bank Dunia juga melihat peran absah LSM yang mengajak dialog konstruktif bersama Bank dan pemerintah, atau mereka yang mewakili masyarakat korban proyek.

Meskipun ada usaha nyata memperbaiki hubungan dan dialog bersama LSM, pendekatan umum Bank Dunia atas NGO dijangkiti antipati kepada LSM yang bergerak pada perubahan kebijakan, di antaranya adalah mereka yang mengkritik kebijakan atau proyek Bank Dunia. Seringkali Bank Dunia membedakan LSM yang mau bekerja secara "konstruktif" bersama Bank Dunia (seperti LSM di bidang penyedia jasa dan sejenisnya) atau negara-negara peminjam dan LSM yang tetap terbuka dengan kritik. Beberapa pengamat percaya bahwa hal ini mencerminkan strategi pecah belah dan kuasai, yang disokong oleh pihak manajemen Bank Dunia, termasuk James Wolfensohn, sang presidennya. Dalam semangat yang sama, manajemen Bank Dunia telah berupaya menjangkau LSM negara-negara Selatan guna mengimbangi pengaruh dari LSM negara-negara Utara.

Hingga saat ini, partisipasi dalam kegiatan Bank Dunia tidak mendapat perhatian resmi dari pihak Bank Dunia. Partisipasi telah menjadi persyaratan meskipun hanya sebatas elemen pelengkap pada kebijakan Bank Dunia yang lain, terutama amdal dan kebijakan pada masyarakat adat. Sebagai akibat keteguhan pendirian terhadap pendekatan "tidak merugikan" Bank Dunia, hak untuk berpartisipasi hanya terdapat pada proyek yang mengandung substansi lingkungan atau dampak sosial.

Yang luput dari pendekatan Bank Dunia adalah pengakuan bahwa partisipasi merupakan hal penting bagi keberhasilan sebagian besar, jika tidak semua, kegiatan pembangunan. Kebutuhan untuk menerapkan metodologi partisipasi adalah terpisah dari kedalaman atau tipe-tipe dampak negative yang sudah diperkirakan. Dalam praktiknya, kegagalan Bank Dunia untuk memakai pendkatan luas atas partisipasi mempunyai makna bahwa kelompok korban, pemerintah daerah, dan LSM secara teratur dikeluarkan dari kegiatan Bank Dunia, di mana partisipasi mereka merupakan jaminan pada kepuasan konsep minimal tentang keadilan atau kejujuran dan tersedianya masukan yang substansial dan bernilai.

Karena tekanan dari kalangan LSM dan pengakuan yang makin meluas atas pentingnya partisipasi demi keberhasilan pembangunan, Bank Dunia telah meluncurkan inisiatif partisipasi baru dalam jumlah tertentu (lihat Boks 25) dengan maksud "menjadikannya sebagai agenda pokok" dalam seluruh aktivitas Bank Dunia. Sebagai bagian dari inisiatif ini, Bank Dunia mempersiapkan agenda aksi partisipasi regional dan meninjau ulang kebijakan operasional yang relevan untuk memberikan keyakinan dalam berperan serta lebih besar dalam aktivitas Bank Dunia. Bank Dunia juga telah mengidentifikasi sejumlah besar proyek "utamanya " dan percaya bahwa hal ini akan menjadi model untuk memperagakan komitmen baru bagi pembangunan partisipatoris.

Inisiatif ini merupakan pergeseran penting pada diri Bank Dunia dalam melihat konsep partisipasi, bahwa partisipasi sama pentingnya dengan sebagai tujuan, dan tidak sekadar sebagai prosedur yang dibutuhkan bagi sejumlah proyek sosial dan lingkungan yang kontroversial. Memantau dan membantu Bank Dunia dalam "menjadikan partispasi sebagai agenda utama" merupakan tantangan sekalgius peluang penting bagi LSM dan yayasan.

Yang perlu dicatat bahwa Bank Dunia mulai memperluas partisipasi di awal tahap perencanaan operasi tingkat daerah-contohnya dalam menyusun Strategi Bantuan Negara (CAS) dan dokumen-dokumen terkaitnya. CAS adalah dokumen pokok untuk perencanaan strategis di tingkat nasional; hal ini sangatlah penting, karena ia mengidentifikasi tujuan utama dan sasaran proyek yang didanai Bank Dunia. Sampai saat ini, CAS telah berkembang melalui riset dan negosiasi Bank Dunia dengan negara-negara peminjam dan dengan pendonor lain, tetapi tanpa atau sedikit sekali partisipasi publik. Seiring dengan putaran waktu, masyarakat diperbolehkan berpartisipasi pada tingkat identifikasi pada proyek-proyek tertentu Bank Dunia, cuma hal ni selalu terlambat untuk mendorong munculnya alternatif atau untuk mengajak Bank Dunia untuk berdiskusi mengenai prioritas suatu negara.

Banyak pertanda harapan, Bank Dunia dapat memperluas partisipasi pada tingkat awal. James Wolfensohn menetapkan bahwa penduduk negara-negara peminjam dapat terlibat dalam pengembangan CAS, hal ini merupakan awal yang harus direfleksikan dalam operasi Bank Dunia. Pihak Bank Dunia telah melakukan uji coba dengan perluasan konsultasi publik di beberapa negara yang melaksanakan proyek CAS (sebagai contoh, Bangladesh, Guinea Bissau, Lesotho, Malawi dan Vietnam). Masalah ini telah dibahas dalam beberapa rapat Komite LSM-Bank Dunia dan Unit LSM-Bank Dunia. Dalam pembahasan ini, staf Bank Dunia telah mulai menyusun saran dan metodologi untuk menambah partisipasi dalam CAS dan latar belakang ekonomi serta pekerjaan sosial yang tersusun dalam persiapan CAS.

Bank Dunia perlu memikirkan pemberdayaan masyarakat sipil sebagai sasaran terpisah, bukan hanya sebagai alat dari pembangunan. Sebagaimana telah dibahas di atas, kecuali beberapa langkah terbatas yang menyangkut masyarakat sipil secara keseluruhan, aktivitas utama Bank Dunia yang berhubungan dengan masyarakat sipil termasuk: (1) Memperkuat peraturan Bank Dunia untuk berpartisipasi dan berdialog dengan masyarakat dan LSM, dan (2) Menambah dukungan langsung kepada LSM yang menyediakan jasa atau mengerjakan proyek. Dilihat keduanya, aktivitas ini tidak merefleksikan pendekatan yang koheren untuk mencapai komitmen tersebut.

Dengan semakin jelasnya kaitan antara masyarakat sipil yang kuat dan independen dengan pembangunan berkelanjutan, menuntut Bank Dunia menyusun dan melaksanakan strategi yang koheren. Sayangnya, hal ini belum sepenuhnya dapat diterima atau dilaksanakan oleh Bank Dunia. Pada akhirnya, konsep keterkaitan antara masyarakat sipil, secara umum, dan pendekatan Bank Dunia terhadap pembangunan harus terlebih dahulu diuji dan dikembangkan lebih lanjut. Gagasan seperti modal sosial harus dibahas dalam konteks meningkatkan kualitas proyek dan membantu pembangunan berkelanjutan.

Penilaian dan pengkategorian Bank Dunia terhadap LSM dapat dipahami dalam arti cara Bank Dunia berhubungan dengan LSM, akan tetapi Bank Dunia perlu menyeimbangkan pendekatan ini dengan kebijakan yang jelas, yang menghargai perbedaan-kergaman dari kalangan LSM. Keberadaan aneka macam LSM adalah indikator kunci dari masyarakat sipil yang kuat. Pada akhirnya, Bank Dunia harus membuang usaha-usaha yang sengaja dilakukan untuk mengucilkan LSM yang kritis trerhadap Bank Dunia dan pemerintah peminjam. Membedakan antara LSM yang bagus berdasarkan gagasan mereka yang anda setujui, dan LSM buruk karena anda tidak setuju gagasannya misalnya, adalah sikap tidak konsisten atas masyarakat sipil yang kuat, dan dapat mendorong suasana tidak toleran di negara peminjam terhadap untuk menekan LSM yang mengkritik mereka atas proyek-proyek yang didanai oleh Bank Dunia. James Wolfensohn, secara terpisah, dapat memperagakan kepemimpinan dalam memelihara iklim yang mendukung dalam lingkup Bank Dunia dan dalam lingkup negara-negara peminjam untuk menjangkau fungsi-fungsi yang diakui dan dilayani oleh LSM, termasuk perdebatan yang konstruktif dan terbuka.

Pola yang diusahakan Bank Dunia untuk menyatakan strategi dan rencana aksi dalam rangka perluasan partisipasi adalah hal penting dan menggembirakan. Tantangan tetap pada: pelaksanaan.

Dalam sejarah, catatan pengembangan partispasi Bank Dunia tidak menjanjikan. Kebijakan Bank Dunia memasukkan partisipasi tertentu atau syarat-syarat konsultasi-yang paling menonjol, kebijakan pada akses untuk informasi, amdal, dan masyarakat adat-belum kunjung membaik. Hingga sekarang, kecuali pada soal Panel Pengawas (dibahas dalam BOKS 26), tidak ada insentif internal untuk mendorong staf Bank Dunia agar mematuhi; kenyataannya "budaya setuju" yang didokumentasikan oleh "Laporan Wapenhans" masih menilai tinggi persetujuan pinjaman, bukan dengan kualitas proyek atau kepatuhan dengan kebijakan Bank Dunia.⁹⁾ Akibatnya, tingkat dan jumlah partisipasi dalam proyek Bank Dunia, misalnya, menjadi tidak konsisten, lebih mengandalkan pada individu manajer proyek ketimbang lainnya. Sama dengan itu, meskipun akses untuk mendapatkan informasi menjadi lebih mudah di Amerika Serikat dan sejumlah negara donor lainnya, semenjak adanya kebijakan baru Bank Dunia tentang penyediaan informasi, namun akses untuk informasi belum sepenuhnya berkembang pada sejumlah negara-negara peminjam. Perbaikan pelaksanaan hal-hal semacam ini dan atau kebijakan-kebijakan sejenisnya adalah alasan utama terbentuknya Panel Pengawas.

Meskipun staf Bank Dunia mengadopsi metode partisipasi dalam proyek-proyeknya, mutu partisipasi selalu amat rendah. Banyak LSM negara-negara peminjam meninggalkan forum konsultasi atau proses partisipasi karena mereka merasa tidak relevan untuk terlibat di dalamnya. Hal ini merupakan bagian dari akibat yang timbul dari kesalahan pada staf ekonomi Bank Dunia untuk menyetujui kepentingan mendasar pada partisipasi publik untuk memperoleh apa yang mereka inginkan. Misalnya, pada bulan Desember 1995, dalam rapat mengenai Panel Pengawas, Wakil Presiden Bank menyatakan kepada sekelompok kecil yang hanya terdiri dari tiga LSM Amerika Serikat: "Rapat ini sangat penting; kami harap akan mampu memberitahu Dewan Direktur Eksekutif bahwa kami berkonsultasi dengan LSM." Seperti disiratkan oleh anekdote ini, beberapa staf Bank Dunia masih melihat bahwa partisipasi masih diperlukan sekadar untuk menyenangkan LSM dan juga untuk beberapa orang anggota Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia. Sikap Bank Dunia dalam menghadapi partisipasi tidak akan berubah secara signifikan hingga pada saatnya staf Bank Dunia akan sepenuhnya memahami keterkaitan antara partisipasi dan kualitas proyek. Seperti apa yang tercatat dalam Boks 25, pendokumentasian hubungan ini dalam proyek Bank Dunia akan dijadikan salah satu sasaran utama pada inisiatif partisipasi.

Peningkatan mutu partisipasi juga mensyaratkan penambahan kapasitas Bank Dunia bagi pengembangan partisipatoris, dan juga komitmen kuat melaksanakan metode partisipasi pada tahap lebih awal dalam aktivitas Bank Dunia. Meskipun hal ini pada kenyataannya merupakan elemen kunci bagi inisiatif partisipasi baru, reorganisasi pada Bank Dunia baru-baru memunculkan pertanyaan lagi tentang komitmen di tingkat atas partisipasi. Yang lebih menyedihkan adalah bahwa isu partisipasi ini telah ditempatkan di bawah mantan ekonom kepala untuk wilayah Afrika, yang tidak memiliki prestasi yang baik berkaitan dengan partisipasi atau masalah-masalah yang serupa.

Sikap Bank Dunia dalam memberikan dukungan langsung kepada LSM merupakan hal yang kontroversial. Beberapa peneliti berpikir bahwa Bank Dunia dan pemerintah peminjam mempekerjakan LSM sebagai pelayan dengan biaya rendah, kapasitas administrasi mereka yang berlebihan, dan distorsi tanggung jawab mereka kepada para anggota dan ahli waris. Selain itu, beberapa LSM bersemangat untuk melihat perimbangan pembagian yang lebih tinggi pada suntikan dana yang dialihkan dari agen pemerintah kepada LSM yang tampak (betul atau salah) lebih efektif, lebih efisien, dan sedikitnya kecenderungan terjadinya korupsi dalam pelaksanaan proyek.

Prakiraan bahwa beberapa bank pemberi dana diarahkan LSM, strategi untuk memperkukuh masyarakat sipil akan mengacu pada penganekaragaman dukungan, sehingga yang terkecil, kelompok akar rumput berbasis lokal, ikut menikmati hasil pertambahan pembagian sumber. Pola dukungan penuh dari Bank Dunia dan agen pembangunan lain diperuntukkan bagi LSM negara-negara pendonor atau kepada LSM kota-kota besar negara berkembang. Pada kedua kasus ini, lebih lanjut dapat diutamakan pemberian dukungan tambahan secara langsung untuk kelompok yang lebih kecil dan LSM pedesaan atau organisasi masyarakat.

Akan tetapi pemberian dukungan bagi LSM kecil atau LSM yang berlokasi di luar kota besar dapat melahirkan tantangan besar yang baru bagi Bank Dunia. Meskipun Bank Dunia telah mempertimbangkan untuk memberikan sejumlah kecil bantuan dalam bentuk hibah kepada LSM, pada umumnya Bank Dunia sendiri lebih suka dengan persyaratan yang lebih lunak mengenai jumlah uang yang relatif besar, biaya administrasi, dan biaya-biaya transaksi lain pada proyek kecil yang tampaknya menjadi terlampau tinggi. Salah satu strategi yang mungkin dapat diterapkan oleh Bank Dunia adalah mencari dan memberikan dukungan secara efektif kepada organisasi penghubung sehingga akhirnya dapat menyetujui pinjaman besar atau hibah dan mempaket ulang dalam ukuran yang lebih dapat disetujui LSM kecil, LSM lokal, atau pemberi pelayanan jasa lainnya.

Kebutuhan untuk membangun strategi yang efektif untuk menjangkau LSM yang lebih kecil semakin penting, di mana Bank Dunia harus mulai mencari mekanisme yang lebih baik untuk mentrasfer beberapa keuntungan pada proyek pembangunan nasional untuk rakyat setempat yang selama ini selalu terbebani oleh beban sosial dan biaya lingkungan. Usaha-usaha tertentu yang dilakukan Bank Dunia dengan membuat yayasan telah mengalami percampuran, karena; tidak satu pihak pun, baik Bank Dunia maupun peminjam, yang bersungguh-sungguh membentuk mekanisme pendanaan yang benar-benar mandiri. Misalnya, Yayasan Peuhen didirikan sebagai bagian dari Bendungan Pangue di Sungai Bio Bio di Chile yang didanai oleh IFC, yang merupakan salah satu proyek pertamanya di Amerika Latin yang sekarang ini telah ditetapkan sebagai model (percontohan) oleh staf Bank Dunia. Belum lagi kritikan yang datang dari luar yang mempersoalkan struktur yayasan yang tidak bebas, karena telah digunakan untuk mempromosikan agenda peralatan listrik utama Chile, dan tidak memenuhi kebutuhan masyarakat. Karena hal-hal semacam ini, James Wolfensohn pada akhirnya menyetujui untuk melancarkan evaluasi internal terhadap proyek Pangue. Pengalaman Bank Dunia dengan penyandang dana yang lain, misalnya, dalam wilayah konservasi alam tampaknya menjadi lebih baik, mungkin disebabkan tujuan dari pendanaan itu tidak terlalu kontroversial dan secara lebih jelas didukung oleh peminjam.

Untuk beberapa perluasan, yayasan-yayasan besar dan donatur lain menghadapi tantangan yang mirip dengan usaha mereka untuk secara efisien menyalurkan sumber-sumber yang lebih untuk LSM lokal atau LSM kecil. Berbagai pengalaman-keberhasilan dan kegagalan-menyodorkan peluang penting untuk bekerja sama antara LSM dan yayasan. Sebagai contoh, yayasan memiliki kekayaan pengalaman bersama pengembangan organisasi masyarakat di negara tersebut yang mungkin sangat berguna untuk saling berbagi dengan Bank Dunia, sebagaimana gerakannya ke depan dalam memapankan dan mendukung lembaga pemeberi dana otonom. Yayasan juga mempunyai pengalaman dengan multidonor, usaha internasional untuk mendorong LSM pada tingkat lokal. Kemitraan Lingkungan untuk Eropa Tengah, sebuah proyek yang dikelola oleh The German Marshall Fund, adalah contoh yang dapat memberikan pelajaran yang sangat berguna bagi Bank Dunia dan donor-donor lain (lihat Boks 27). Dalam hal kemitraan lingkungan, yayasan telah sukses membuat struktur keputusan yang otonom dengan administrasi yang efisien dan kredibilitas yang mendalam di negara-negara sasaran. Tidaklah asing bila program pendanaan kecil disuntikkan oleh donor bilateral dapat menyediakan pelajaran berharga (sebagai contoh, program yang dibiayai oleh USAID yang dikelola oleh Institusi untuk Hubungan Soviet-Amerika/ ISAR, yang diberikan kepada negara-negara bekas Uni Soviet yang baru memproklamasikan kemerdekaannya).

Menghormati hak asasi manusia terutama kebebasan berkumpul, berserikat, dan berbicara dan peranan hukum merupakan prasyarat yang penting bagi asas pemerintahan yang bersih yang baik, seperti untuk pembangunan berkelanjutan. Namun, perbedaan ekonomi politik yang memotivasi Bank Dunia dalam masalah-masalah asas pemerintahan yang bersih juga dapat menjelaskan pendekatan-pendekatan Bank Dunia terhadap hak asasi manusia. Posisi Bank Dunia adalah sebagai berikut:

Kecuali dalam keadaan ketika pelanggaran terhadap hak-hak asasi manusia telah menimbulkan permusuhan dan kerawanan bagi implementasi proyek-proyek atau konsekuensi ekonomi lain yang merugikan, ataupun kewajiban-kewajiban internasional yang bersangkutan dengan Bank Dunia, seperti yang dimandatkan oleh keputusan mengikat Dewan Keamanan PBB, maka Bank Dunia tidak mempertimbangkan atau memasukkan ukuran politik hak-hak asasi manusia dalam memberikan pinjaman.Anggaran Dasar Bank Dunia melarang lembaga tersebut mengambil pertimbangan politik, mencampuri urusan politik di semua negara, atau terpengaruh oleh bentuk politik atau orientasi sebuah negara. Tetap teguh pada Anggaran Dasar tersebut, usaha-usaha Bank Dunia difokuskan pada bidang hak-hak asasi manusia adalah karena bahwa di dalam hak-hak tersebut terdapat hak-hak ekonomi dan sosial yang alami.¹⁰⁾

Jadi, umpamanya, Bank Dunia harus mengakui keterkaitan yang erat antara tujuan pengentasan kemiskinan dan pelaksanaan Perjanjian Internasional tentang Hak-hak Ekonomi dan Hak-hak Sosial Budaya PBB tahun 1996. Perjanjian ini menetapkan hak-hak untuk bekerja, untuk mendapat penghasilan yang memenuhi kebutuhan hidup minimum, untuk bebas dari kelaparan, dan hak-hak yang berhubungan dengan ekonomi yang sejenis. Di lain pihak, Bank Dunia tidak memasukkan Perjanjian Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Hak-hak Politik PBB, sebagian besar dikarenakan Bank Dunia mempertahankan bahwa pengaruh hak-hak tersebut merupakakan campur tangan persoalan politik negara-negara anggota dan bertentangan dengan Anggaran Dasar Bank Dunia.

Pendekatan Bank Dunia terhadap hak asasi manusia telah memunculkan banyak perhatian. Bahkan dengan respeknya terhadap hak-hak ekonomi dan sosial, di mana Bank Dunia menyetujui untuk mematuhinya. Pengaruh tidak seimbang dari kebijakan penyesuaian struktural yang didukung oleh Bank Dunia terhadap sektor termiskin dalam masyarakat yang buruk sering justru menjadi perusak, jika tidak melanggar hak-hak ekonomi dan sosial. Lebih jelasnya, kegagalan Bank Dunia untuk mengakui hak sipil dan politik telah menyebabkan Bank Dunia mengabaikan pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia yang sering dihubungkan dengan proyek-proyek dan aktivitas yang didukung oleh Bank Dunia -terutama proyek-proyek Bank Dunia yang menjadikan masyarakat adat sebagai pihak yang dikorbankan atau yang menjadi penyebab utama penggusuran penduduk. Akhirnya, melekat dalam tubuh Bank Dunia gelar sebagai pelanggar hak asasi manusia, dapat dilihat secara jelas dari dokumentasi yang ada, termasuk aktivitas penggusuran penduduk dalam kasus Bendungan Narmada India, dan proyek Kedung Ombo Indonesia (lihat perdebatan masalah bendungan di dalam Boks 5 Tinjauan Umum). Sebagian dalam rangka menanggapi suramnya catatan hak-hak asasi manusia yang terjadi atas hal tersebut dan atau yang terjadi pada proyek kontraversial lainnya, Bank Dunia mengambil membuat kebijaksanaan-kebijaksanaan dan prosedur-prosedur yang dimaksudkan untuk memperbaiki perlakuan terhadap orang-orang yang digusur dan atau masyarakat adat. Implementasi kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut dikecam secara luas, bagaimanapun, ada sedikit kepercayaan di luar Bank Dunia bahwa catatan perilaku Bank Dunia dalam persoalan hak asasi manusia akan mengalami peningkatan perbaikan secara signifikan di masa yang akan datang.

Sebagai agen khusus PBB, Bank Dunia setidaknya harus mempertimbangkan standar hak-hak asasi manusia internasional. Bank Dunia telah mengambil posisi yang sangat sempit dan tidak mematuhi Resolusi Majelis Umum PBB, akan tetapi hanya dibatasi oleh keputusan-keputusan Dewan Keamanan. Namun, Konvensi Internasional tentang Hak Asasi Manusia, meliputi Resolusi Majelis Umum PBB dan konvensi Organisasi Buruh Internasional (ILO), merupakan bukti diterimanya secara luas standar tersebut (secara formal disahkan oleh sebagian besar anggota Bank Dunia). Konvensi tersebut menetapkan tujuan yang penting, melanggar garis batas untuk mengukur prestasi, dan menyediakan pedoman dasar dalam menentukan tindakan Bank Dunia dan melanjutkan sikap politik Bank Dunia yang netral.

Hasil pengkaitan hubungan Bank Dunia antara hak asasi manusia dan pembangunan adalah bahwa Bank Dunia telah melepaskan banyak peranan kepemimpinan yang seharusnya dimainkan. Bank Dunia percaya hal ini cukup menunjukkan hak asasi manusia dalam hal ekonomi dan sosial hanya dengan mempromosikan pengurangan kemiskinan dan pembangunan. Bank Dunia harus menjadi pendukung utama konsep bahwa pembangunan yang dibangun di atas pelanggaran hak-hak asasi manusia adalah tidak berkelanjutan dan sebaliknya tidak didukung. Pemberdayaan keterkaitan konsep antara hak asasi manusia dan pembangunan berkelanjutan bisa membantu Bank Dunia untuk memenuhi perannya yang besar tersebut.

Meskipun Bank Dunia telah memulai mengambil beberapa langkah untuk mengakui dan mendukung hak asasi manusia, ada suatu mitos di dalam tubuh Bank Dunia sendiri, yang menganggap bahwa Bank Dunia sama sekali tidak memikirkan persoalan-persoalan hak asasi manusia. Mitos ini berasal dari bagian interpretasi legal yang sempit terhadapAnggaran Dasar yang melarang pertimbangan atas persoalan politik. Ketentuan ini tidak perlu diterapkan pada masalah hak asasi manusia dalam hak sipil dan politik; daripada hal ini dapat diinterpretasikan secara lebih umum untuk mencegah Bank Dunia dari negara-negara yang menguntungkan atau tidak menguntungkan dengan kepastian sistem politiknya. Interpretasi akhir memberikan peran yang lebih besar terhadap Bank Dunia dalam masalah-masalah hak asasi manusia dan akan menanggalkan tirai yang selama ini menyembunyikan sikap kolektif Dewan Direktur Eksekutif, manajemen, dan staf Bank Dunia secara jelas dan seharusnya mempertimbangkan hak asasi manusia. Pada suatu tingkat di mana hak asasi manusia dipandang sebagai sesuatu yang bersifat politis dan universal, atau pada suatu tingkat di mana hak- hak sipil dan hak-hak politik bisa dikaitkan dengan kesuksesan ekonomi suatu negara, upaya-upaya untuk mengabaikan hubungan hak asasi manusia dan pembangunan akan menjadi lebih sulit.

Mengenai perspektif Bank Dunia yang sempit atas hak-hak asasi manusia, ada beberapa langkah penting yang harus diambil oleh Bank Dunia. Setidaknya, Bank Dunia memerintahkan stafnya untuk menyelidiki dan mempertimbangkan catatan hak asasi manusia di negara-negara tempat mereka sedang beroperasi. Staf Bank Dunia mungkin sebaiknya menghindari beberapa model proyek (contohnya, proyek-proyek yang menyebabkan penggusuran penduduk secara besar-besaran) di negara-negara yang diyakini akan melakukan pelanggaran hak asasi manusia dalam implementasi proyek-proyeknya. Mengingat pelanggaran hak asasi manusia secara potensial meningkat berkenaan dengan proyek khusus, Bank Dunia seharusnya memperkuat peranannya sebagai pengawas dan penasihat. Banyak dari aktivitas-aktivitas tersebut mensyaratkan usaha bersama-sama untuk membuat staf Bank Dunia lebih peka terhadap pelanggaran hak asasi manusia dan membangun kemampuan staf Bank Dunia untuk mengenali dan menghindarinya.

Sebagai kesimpulan, Bank Dunia harus berjuang menghadapi peningkatan persengketaan antara masalah-masalah "politik" dan "ekonomi" seperti keterkaitan antara asas pemerintahan yang bersih dan pembangunan berkelanjutan. Bank Dunia juga harus berbuat lebih banyak untuk mempromosikan "lingkungan yang memungkinkan" untuk mendorong organisasi-organisasi masyarakat sipil kuat dan independen, dan melaksanakan komitmennya untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam kerja-kerja Bank Dunia dan pengembangan kebijakannya. Akhirnya, Bank Dunia harus meningkatkan kepekaannya terhadap suasana politik di tempat ia bekerja, dan menjamin bahwa proyek dan kebijaksanaannya tidak melanggar hak-hak asasi manusia atas ahli waris yang diharapkan.

| Top | Analisis Sejarah Indonesia Page | Anti-Imperialisme Page | Inside Factory | Snapshots | Essays | Selected-Works Page | Library | Art of Liberation | Histomat Page | Child in Time | 1965 Coup in Indonesia | Tempo-Doeloe Page |